A democracia não se fortalece pela uniformidade de opiniões, mas pela capacidade de conviver com as diferenças, administrar conflitos e reconhecer a legitimidade do outro. Em sociedades complexas, plurais e desiguais, o dissenso não representa uma ameaça à democracia; ao contrário, constitui parte de sua própria essência. É nesse ambiente de diálogo, pluralidade e construção coletiva que deve ser compreendido o papel das instituições públicas.
Uma conhecida reflexão atribuída aos sofistas e difundida no Brasil por Leonardo Boff sintetiza essa perspectiva: “Todo ponto de vista é visto de um ponto. Muda-se o ponto, muda-se a vista.” A ideia revela que a compreensão da realidade também se constrói a partir de diferentes perspectivas.
Norberto Bobbio, por sua vez, reforça essa concepção ao compreender a democracia como um sistema de regras e procedimentos destinado à tomada de decisões coletivas e à convivência institucional com o dissenso. A democracia, portanto, não pressupõe unanimidade. Ao contrário, sua vitalidade está justamente na capacidade de criar mecanismos institucionais capazes de organizar as divergências, assegurar direitos e permitir que diferentes projetos de sociedade convivam dentro das regras democráticas.
Sob essa perspectiva, democracia não significa apenas eleições periódicas ou funcionamento formal das instituições. Ela exige a capacidade concreta do Estado de realizar os valores estabelecidos constitucionalmente e de produzir respostas efetivas às necessidades da sociedade. A democracia substantiva pressupõe que os direitos inscritos na Constituição se traduzam em políticas públicas e que essas políticas, por sua vez, produzam melhorias concretas na vida das pessoas.
Essa compreensão ganha especial relevância diante das profundas desigualdades existentes no Brasil. O art. 3º da Constituição Federal estabelece como objetivos fundamentais da República a construção de uma sociedade livre, justa e solidária; a promoção do desenvolvimento nacional; a erradicação da pobreza e da marginalização; a redução das desigualdades sociais e regionais; e a promoção do bem de todos.
Esses objetivos não devem ser compreendidos apenas como declarações programáticas. São verdadeiros mandados constitucionais de transformação da realidade brasileira. Não constituem promessas decorativas, mas compromissos normativos que vinculam o Estado e devem orientar a formulação, a execução e também o controle das políticas públicas.
A persistência de desigualdades excessivas representa, nesse sentido, um déficit de concretização constitucional. Quando parcelas significativas da população permanecem privadas de condições materiais mínimas para o exercício pleno da cidadania, a democracia corre o risco de se reduzir à sua dimensão meramente formal. Desigualdades profundas enfraquecem o sentimento de pertencimento coletivo, ampliam tensões sociais e podem criar ambientes favoráveis ao autoritarismo.
É justamente nesse ponto que democracia, políticas públicas e controle se encontram.
Se cabe ao Estado transformar os comandos constitucionais em ações concretas, torna-se indispensável verificar se os recursos públicos estão sendo utilizados adequadamente e se as políticas implementadas estão efetivamente alcançando seus objetivos. O controle deixa, assim, de ser apenas instrumento de fiscalização da legalidade para assumir também uma dimensão relacionada à qualidade, à eficiência e à efetividade da ação estatal.
DEMOCRACIA E CONTROLE
Democracia e controle são parceiros inseparáveis.
Não há democracia substantiva sem mecanismos de vigilância, responsabilização e correção de rumos. O poder sem controle tende ao abuso, enquanto a Administração Pública sem fiscalização permanente pode se afastar de suas finalidades constitucionais. O controle funciona, portanto, como elemento de equilíbrio institucional e de proteção do interesse público.
No Estado brasileiro, esse controle se manifesta de diferentes formas: pelo controle social exercido pela cidadania; pela atuação de uma imprensa livre; pelo controle interno da própria Administração; e pelo controle externo exercido, entre outras instituições, pelos Tribunais de Contas.
A Constituição de 1988 conferiu ampla relevância a essas instituições justamente porque reconheceu que a democracia exige mecanismos capazes de acompanhar, fiscalizar e aperfeiçoar o exercício do poder público.
Quando bem exercido, o controle externo protege o patrimônio público, previne desvios, corrige distorções, aperfeiçoa a gestão e contribui para aumentar a efetividade das políticas públicas. Sua função, portanto, não pode se limitar à identificação posterior de irregularidades.
É necessário avançar para um modelo de controle capaz de avaliar não apenas se a Administração observou formalmente determinada norma, mas também se a aplicação dos recursos públicos contribuiu efetivamente para a realização das finalidades constitucionais.
É nesse ponto que ganha importância a distinção entre controle posterior e controle preventivo.
CONTROLE POSTERIOR E CONTROLE PREVENTIVO
O controle pode ser compreendido, em linhas gerais, a partir de dois grandes gêneros: o controle posterior, também denominado repressivo, e o controle preventivo.
O controle posterior realiza-se depois da produção dos efeitos do ato administrativo.
Em uma execução contratual, por exemplo, ao serem constatadas irregularidades ou ilegalidades, o julgamento pelo Tribunal pode ocorrer apenas após o término da vigência do contrato, quando a execução já se exauriu.
Nesse caso, a atuação do órgão de controle ocorre quando o recurso público já foi gasto, a política pública já produziu seus efeitos e, eventualmente, o dano já se consumou.
Aqui reside um ponto fundamental: julgar anos depois da concretização dos efeitos do ato administrativo pode reduzir drasticamente a utilidade prática do controle.
Essa questão se torna ainda mais sensível diante da crescente duração e complexidade dos contratos administrativos. Julgar uma execução contratual dez, quinze, vinte ou trinta anos depois pode representar, do ponto de vista da efetividade, uma resposta tardia, de alcance limitado e, em algumas situações, praticamente inócua.
Como consagra o ditado popular, quando o controle chega apenas depois da consumação plena dos efeitos de uma decisão administrativa, muitas vezes “Inês já é morta”.
Isso não significa reduzir a relevância do controle repressivo, que permanece essencial para a preservação da legalidade e para a responsabilização dos agentes públicos. Sua dimensão sancionatória, contudo, deve observar a natureza e a gravidade da conduta, incidindo nos casos em que estejam devidamente caracterizados o dolo, a má-fé ou outras hipóteses legalmente previstas de responsabilização, sempre com respeito ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa.
Não se trata, portanto, de desprezar ou reduzir a importância do controle posterior ou repressivo, mas de reconhecer que, quando exercido de forma isolada, ele se mostra insuficiente para responder à crescente complexidade da Administração Pública e aos desafios do Estado contemporâneo.
É precisamente por isso que ganha centralidade o controle preventivo: aquele que se realiza antes da consolidação dos efeitos do ato administrativo e que busca impedir que a irregularidade, a ineficiência ou o dano se tornem irreversíveis.
O controle preventivo compreende, em linhas gerais, duas espécies: o controle prévio e o controle concomitante.
O controle prévio ocorre antes da formação ou da prática definitiva do ato administrativo. Incide, portanto, na própria formação da decisão administrativa. São exemplos a análise de minuta de edital de licitação, o exame de modelagens contratuais, a avaliação de riscos de determinada contratação ou a apreciação de pedidos de reequilíbrio econômico-financeiro antes de sua formalização.
Já o controle concomitante ocorre após a edição do ato administrativo, mas antes da completa produção ou consolidação de seus efeitos.
Trata-se de acompanhamento realizado durante a execução administrativa, permitindo a correção de falhas, a interrupção de ilegalidades, a reorientação de procedimentos e a prevenção da consumação integral do dano.
É, por assim dizer, o controle que acompanha o movimento da Administração enquanto ele ainda pode ser corrigido.
A lógica do controle prévio e do controle concomitante é simples, mas profunda: chegar antes do desperdício do dinheiro público, antes da ineficiência consolidada e antes da frustração do interesse coletivo.
Em tempos de alta complexidade administrativa, contratos cada vez mais sofisticados e de longa duração, inovação tecnológica acelerada e crescente pressão por resultados, o controle preventivo deixa de ser mera técnica acessória para se afirmar como exigência institucional da boa governança democrática.
Tudo isso, evidentemente, deve ocorrer com a observância dos limites constitucionais, sem que o órgão de controle substitua o administrador ou invada o espaço legítimo de decisão conferido aos gestores democraticamente legitimados.
OS INSTRUMENTOS DO CONTROLE PREVENTIVO
Para que o controle preventivo seja efetivamente capaz de proteger o interesse público, ele necessita de instrumentos concretos de atuação.
Não basta reconhecer, em tese, a importância de agir antes do dano. É preciso assegurar ao controlador mecanismos que permitam intervir com tempestividade, racionalidade e segurança jurídica.
Entre esses instrumentos destacam-se as medidas cautelares, as auditorias operacionais, os Termos de Ajustamento de Gestão e os mecanismos de consensualidade, como as mesas técnicas.
MEDIDAS CAUTELARES
As medidas cautelares constituem mecanismo clássico e indispensável para assegurar o resultado útil de um processo ou procedimento, bem como a própria utilidade do controle.
Seus pressupostos são conhecidos: o periculum in mora e o fumus boni iuris.
Sempre que houver risco de lesão iminente a um direito, ameaça concreta ao interesse público ou probabilidade relevante de ilegalidade, justifica-se a atuação cautelar do órgão de controle para impedir a consolidação de um dano ao erário ou de uma situação incompatível com a ordem jurídica.
O Supremo Tribunal Federal, com fundamento na Teoria dos Poderes Implícitos, reconhece aos Tribunais de Contas poder cautelar como decorrência natural de suas competências constitucionais, compreendendo essa prerrogativa como instrumento indispensável à efetividade de suas atribuições.
No âmbito do controle preventivo, a cautelar possui papel decisivo porque permite interromper a marcha de um ato potencialmente lesivo antes que seus efeitos se tornem irreversíveis ou excessivamente onerosos à coletividade.
Mas as cautelares, embora fundamentais, não esgotam os instrumentos disponíveis.
AUDITORIAS OPERACIONAIS
As auditorias operacionais representam outro instrumento de grande relevância, especialmente porque deslocam a análise para os resultados concretos das políticas públicas.
Seu objetivo não se limita à verificação da regularidade formal do gasto. Elas permitem examinar economicidade, eficiência, eficácia e, em muitos casos, efetividade da ação estatal.
É nesse momento que a técnica de auditoria fortalece a análise substantiva da boa aplicação do dinheiro público.
A auditoria operacional não despreza a conformidade, mas acrescenta uma pergunta fundamental:
O recurso público está produzindo o resultado social que deveria produzir?
Em um Estado constitucionalmente orientado à redução das desigualdades e à promoção do bem de todos, essa pergunta não pode ser considerada secundária.
Uma política pública pode cumprir todos os procedimentos formais, observar as etapas administrativas e, ainda assim, fracassar naquilo que verdadeiramente justifica sua existência: alcançar seus destinatários e produzir os resultados sociais esperados.
É justamente nesse espaço que o controle da efetividade ganha importância.
CONSENSUALIDADE E TERMOS DE AJUSTAMENTO DE GESTÃO
Outro instrumento relevante do controle contemporâneo são os Termos de Ajustamento de Gestão, inseridos no campo da consensualidade institucional.
À luz do ambiente normativo fortalecido pela Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, especialmente quanto à valorização da segurança jurídica, da motivação qualificada e da busca por soluções proporcionais e eficientes, os Tribunais de Contas podem ampliar espaços de diálogo e consensualidade.
Nesse contexto, os Termos de Ajustamento de Gestão constituem instrumentos capazes de corrigir impropriedades, ajustar condutas administrativas, prevenir litígios mais gravosos e aperfeiçoar a gestão pública.
O controle não abdica do rigor. Acrescenta a ele uma dimensão dialógica.
Trata-se de buscar soluções juridicamente adequadas, administrativamente viáveis e orientadas pela proteção do interesse público.
Nesse modelo, os Tribunais de Contas também exercem funções pedagógicas, orientadoras e mediadoras de conflitos institucionais.
MESAS TÉCNICAS E CONSTRUÇÃO CONSENSUAL
Também merecem destaque as denominadas mesas técnicas e outros mecanismos de promoção da consensualidade no âmbito do controle externo.
Um exemplo relevante é a Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos — Secex Consenso —, instituída no Tribunal de Contas da União durante a presidência do Ministro Bruno Dantas.
Esses instrumentos procuram ampliar o diálogo institucional, prevenir conflitos e construir soluções capazes de conciliar legalidade, segurança jurídica, eficiência administrativa e interesse público.
As mesas técnicas constituem espaços de diálogo qualificado nos quais divergências podem ser expostas de maneira transparente e fundamentada.
São ambientes de construção racional de soluções, nos quais diferentes perspectivas técnicas ajudam a evitar equívocos, aperfeiçoar decisões administrativas e reduzir conflitos futuros.
Podem, inclusive, funcionar como etapa preparatória para a celebração de Termos de Ajustamento de Gestão, criando um ambiente institucional de amadurecimento, esclarecimento recíproco e formulação de soluções consensuais.
Cautelares, auditorias operacionais, Termos de Ajustamento de Gestão e mesas técnicas, portanto, não são meros acessórios procedimentais.
São manifestações concretas de um modelo de controle que pretende agir com tempestividade, profundidade técnica, racionalidade institucional e compromisso com resultados.
Fortalecer esses instrumentos é uma exigência do próprio Estado Democrático de Direito, que não pode se satisfazer exclusivamente com o controle formal de conformidade nem com a responsabilização a posteriori dos agentes públicos.
É necessário preservar, no momento oportuno, a integridade das políticas públicas e os direitos fundamentais que delas dependem.
O CONTROLE EXTERNO COMO INSTRUMENTO DE EFETIVAÇÃO CONSTITUCIONAL
Essa reflexão conduz a uma questão essencial: qual deve ser, afinal, a finalidade última do controle externo?
Se a Constituição de 1988 não concebeu o Estado brasileiro como estrutura neutra diante das desigualdades, mas lhe atribuiu objetivos concretos de transformação social, também o controle das políticas públicas deve dialogar com essas finalidades.
Isso não significa substituir o administrador.
O controle não pode formular políticas públicas em lugar dos gestores, governar por meio de decisões de fiscalização ou invadir o espaço legítimo de discricionariedade conferido pela Constituição e pela lei.
Existem escolhas administrativas e políticas que pertencem aos representantes democraticamente legitimados.
Respeitar a discricionariedade administrativa, porém, não significa abdicar do controle.
Significa exercê-lo dentro de seus limites constitucionais, avaliando legalidade, legitimidade, economicidade, eficiência e resultados, sem transformar o controlador em administrador.
O desafio contemporâneo dos Tribunais de Contas está precisamente em encontrar esse equilíbrio: controlar sem governar, fiscalizar sem paralisar, prevenir sem substituir e orientar sem retirar do gestor a responsabilidade por suas escolhas.
Esse equilíbrio é essencial porque o controle não pode existir para alimentar a si próprio. O processo de fiscalização não constitui um fim em si mesmo.
Sua legitimidade está relacionada àquilo que é capaz de entregar à sociedade.
Quando uma intervenção preventiva evita o desperdício de recursos, quando uma auditoria contribui para aperfeiçoar uma política pública, quando uma cautelar impede a consolidação de uma ilegalidade ou quando uma solução consensual corrige determinada falha sem comprometer a continuidade de um serviço essencial, o controle externo concretiza sua função constitucional.
Por isso, a efetividade das políticas públicas deve ocupar posição central na reflexão contemporânea sobre os Tribunais de Contas.
O dinheiro público não é uma abstração contábil.
Ele representa recursos retirados da sociedade e destinados ao financiamento de direitos, serviços, infraestrutura e políticas públicas voltadas à promoção do bem comum.
A adequada aplicação dos recursos públicos, portanto, não se encerra na correção formal da despesa.
Ela se completa quando o gasto alcança sua finalidade e produz resultados socialmente relevantes.
CONCLUSÃO
A Constituição de 1988 escolheu a democracia, mas escolheu também a redução das desigualdades, a justiça social e a efetividade dos direitos.
Comprometeu o Estado brasileiro com a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, com o desenvolvimento nacional, com a erradicação da pobreza, com a redução das desigualdades e com a promoção do bem de todos.
Esses compromissos não representam apenas aspirações políticas. Constituem referências normativas para a atuação estatal e, consequentemente, para o exercício do controle externo.
Não há democracia real onde o ponto de partida é brutalmente desigual.
Não há República sólida onde o poder não é controlado.
E não há controle verdadeiramente efetivo quando ele chega apenas depois da consumação do dano.
É por isso que o controle preventivo precisa ocupar posição central no debate contemporâneo.
Controlar antes é proteger melhor.
Controlar com técnica é decidir melhor.
Controlar com inteligência institucional é fazer com que o Estado se aproxime de sua finalidade constitucional.
O que verdadeiramente importa é elevar o controle externo à condição de instrumento essencial de efetivação da democracia, não limitado à fiscalização meramente formal, mas vocacionado a contribuir, com rigor, equilíbrio e efetividade, para o cumprimento das finalidades do Estado brasileiro expressas na Constituição Federal.
Essa concepção não diminui a importância do controle de legalidade. Ao contrário, amplia sua relevância ao inserir a legalidade no contexto mais abrangente das finalidades constitucionais que legitimam a atuação estatal.
O desafio não está em escolher entre conformidade e resultado, fiscalização e colaboração, repressão e prevenção. Está em construir um modelo capaz de articular essas dimensões, utilizando cada instrumento no momento adequado e sempre orientado pela supremacia do interesse público.
Afinal, como consagra a sabedoria popular, prevenir é melhor do que remediar.
Um controle eficiente é aquele que contribui para a adequada aplicação dos recursos públicos.
E a adequada aplicação do dinheiro público se concretiza quando as políticas públicas alcançam seus objetivos e contribuem para promover o desenvolvimento integral da pessoa humana em todas as suas dimensões.
Nessa perspectiva, o controle externo deixa de ser visto apenas como uma instituição que olha para o passado em busca do erro consumado e passa a afirmar-se como uma instituição capaz de agir no presente para proteger o futuro.
Chegar antes do desperdício do dinheiro público é, em última análise, chegar a tempo de proteger direitos, preservar políticas públicas e fortalecer a própria democracia.