A PEC 188 de 2019 e a viabilidade municipal

Auditoria e Controle

Ivan Lelis Bonilha
Presidente do Instituto Rui Barbosa

A PEC 188 de 2019

A Proposta de Emenda à Constituição nº 188, de 2019, conhecida como PEC do Pacto Federativo1 promove importantes modificações na ordem fiscal e no relacionamento entre a União, Estados e Municípios. A respeito da viabilidade municipal, a PEC apresenta, de forma pioneira na legislação pátria, regras que procuram combater aquilo que o próprio texto de justificação denomina “criação de municípios como um fim em si mesmo”, no intuito de modificar a situação atual em que existem mais de 1.200 municípios com população inferior a 5.000 habitantes e que, em sua maioria, não arrecadam receitas próprias suficientes para custear sua estrutura de Poder Legislativo e Executivo, inerente a um ente federado. Para tanto, a PEC traz duas medidas complementares: (i) a fixação, por meio de lei complementar federal, de requisitos de viabilidade financeira para a criação e o desmembramento de municípios2 e (ii) a incorporação, por município limítrofe, do município de até 5.000 habitantes que não demonstrar que o produto da arrecadação dos impostos municipais corresponde a, no mínimo, dez por cento da sua receita total, até o dia 30 de junho de 20233 .

As modificações estão em linha com um número crescente de estudos4 que apontam para distorções históricas no processo de criação de municípios que, invariavelmente, colocou em segundo plano ou simplesmente desconsiderou a melhor forma de atender à necessidade de prestação de serviço público e a própria viabilidade financeira dos novos entes federados.

O Estudo de Viabilidade Municipal, realizado pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE/PR) em 2015, já mostrava que o município tem o dever constitucional de prestar serviços públicos de interesse local e deve fazê-lo considerando a necessidade de manutenção de uma estrutura administrativa mínima compatível com seu status de ente federado autônomo. Todavia, muitas vezes esta estrutura necessária não condiz com o tamanho da população e com a escala econômica dos serviços a serem prestados, resultando em uma tendência de que os municípios menores não exerçam seu poder de tributação, sobrevivam à custa de transferências dos demais entes da federação, prestem serviço de baixa qualidade e a custos mais elevados.

É histórica a dificuldade de atração de profissionais de saúde para trabalharem no interior do país e há outros exemplos, de serviços de competência exclusivamente municipal, que também apresentam dificuldades, como é o caso dos serviços públicos de iluminação ou de controle de resíduos sólidos.

A consideração sobre a viabilidade municipal é de extrema relevância pois toda discussão sobre criações, incorporações, fusões e desmembramentos de municípios deve envolver, necessariamente, o tamanho das unidades políticas em face da obrigação de prestar serviços de modo econômico, eficiente e eficaz pois, afinal de contas, o que realmente importa é atender às necessidades da população da melhor forma possível.

Emancipação e consolidação de governos locais: experiências internacionais

Há mais de meio século discute-se na Europa o tema da consolidação e da fragmentação das unidades de governo locais5 . Como ocorre com qualquer tema de amplo impacto político e social, as opiniões são diversas. Alguns países europeus decidiram pela fragmentação de suas unidades políticas e outros pelo fortalecimento de seus governos centrais.

Visando uma maior equalização dos serviços prestados pelo Estado de forma a atingir melhor desenvolvimento econômico, transformar estruturas e aumentar a capacidade de governo, países como Grã-Bretanha, Dinamarca, Áustria, Alemanha, Holanda, Bélgica, Finlândia e Suécia optaram por reduzir o número de suas unidades locais.

Em sentido contrário, uma nova tendência foi a opção pela criação de unidades locais em países como República Checa, Eslováquia, Hungria e Macedônia. Nestes casos, entendeu-se que haveria maior autonomia municipal e com isso os governos tornar-se-iam melhores prestadores de serviços públicos.

Assim, em regra, os países europeus com uma vivência mais consolidada em suas democracias tenderam a ampliar o poder geral e reduzir os poderes locais. Já nos países do leste europeu, sob argumentação do fortalecimento da democracia, optou-se pela criação de novas unidades municipais.

De maneira geral, os principais argumentos pró-consolidação seriam relacionados a três fatores6. Em primeiro lugar, a eficiência econômica: economias de escala e escopo; redução administrativa e de cargos superficiais e diminuição dos custos de conformidade; maior base tributária e diversificação de serviços públicos de qualidade; maior capacidade técnica na estrutura física e de pessoal na provisão de serviços públicos. Em segundo lugar, a consolidação do poder político: ampliação do escopo por oportunidade e conveniência políticas; governo mais sólido e com maior capacidade para ir contra a frieza do mercado na busca da liberdade e igualdade social. Por fim, há também argumentos de natureza empírica, sugerindo diagnósticos desfavoráveis aos governos menores, dada sua menor capacidade fiscal, elevado grau de endividamento, balanço negativo nas contas públicas e dificuldade na prestação de serviços.

Por outro lado, os argumentos contrários à consolidação política giram em torno de cinco grandes fatores: i) aumento do desemprego; ii) regiões periféricas sofrem por falta de acessibilidade à nova administração; iii) perda da identidade das comunidades locais; iv) menor representatividade política na tomada de decisões e planejamento público; e v) conflitos entre os hábitos e costumes no caso de distritos recém-consolidados.

O que se pode verificar da experiência internacional é que, independentemente da posição defendida, movimentos de criação ou de incorporação de unidades de governo locais ocorrem normalmente e não tem sentido que o assunto, particularmente o da incorporação, seja tratado como uma espécie de tabu. Tratase de um tema carente de discussão científica e urge que seja enfrentado com técnica e com base em dados científicos, com ampla participação da sociedade.

Criação de municípios no Brasil e o FPM

Os dados do IBGE indicam forte predomínio histórico de fragmentação política em unidades populacionais de pequena escala. Em especial, os 1.889 municípios existentes em 1950 foram multiplicados por um fator que beira a magnitude de três unidades até 2010, quando foram computados 5.565 entes municipais autônomos no Brasil. Destes, 1.301 (23%) contavam com população de até 5.000 habitantes e 2.513 (45%) possuíam até 10.000 habitantes. O melhor posicionamento político e as melhores circunstâncias econômicas garantidas aos municípios, em especial após 1988, são alguns dos fatores usualmente adotados na explicação do aprofundamento dos movimentos de emancipação municipal ocorridos em território nacional nas últimas décadas, majoritariamente pela criação de micro municípios ou municípios de pequeno porte. Apesar de, internacionalmente, a discussão sobre o tamanho do governo estar basicamente circunscrita ao debate entre eficiência econômica e tratamento de preferências sociais heterogêneas, há uma forte hipótese entre os estudiosos do tema de que a intensidade da onda emancipatória brasileira deriva em grande medida do sistema de transferências moldado pelo ordenamento jurídico nacional.

Neste sentido, identifica-se nas regras do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) um importante fator de incentivo à criação de pequenos municípios,7 8 . Ainda, sobre as peculiaridades do processo de fragmentação observado no país, Fabricio Ricardo de Limas Tomio9 aponta que:

A primeira distinção observada, entre o processo brasileiro e qualquer evento similar relatado em outros países, é a quantidade de novas unidades locais criadas. A realidade brasileira nessa área é singular, não existindo qualquer referência contemporânea a uma fragmentação interna tão acentuada. Os exemplos de criação de novas unidades de governo local (new towns) indicam, normalmente, um planejamento mínimo dos níveis superiores de governo. Geralmente, esses se referem à criação ou reorganização de áreas suburbanas em grandes metrópoles.
(…)
Contrastando com a experiência brasileira recente, todos estes casos relacionam a criação de unidades administrativas locais ao processo de urbanização. Ou, mais especificamente, à expansão populacional de grandes núcleos urbanos ou metrópoles. No Brasil, a maioria dos novos municípios não está interligada às principais zonas urbanas, mas é o resultado da fragmentação de pequenos municípios do interior. Muitos destes são, inclusive, comunidades predominantemente rurais que perderam população nas últimas décadas.

Assim, apesar de a Constituição de 1988 ter concedido maior autonomia política aos municípios e elevado a participação relativa destes no total da destinação dos recursos públicos nacionais, isto se deu de modo estritamente favorável aos municípios com menores contingentes populacionais, menor dinamismo econômico, menor capacidade de geração de receitas tributárias próprias e maior grau de dependência das transferências governamentais para a sustentabilidade intertemporal da estrutura de governo do município.

Em outras palavras, a manutenção da atual estrutura e dos atuais critérios vigentes de redistribuição de recursos, em especial do FPM, privilegia os menores municípios e, consequentemente, a permanência de um cenário geopolítico diluído entre inúmeras unidades municipais dotadas de autonomia política, porém sem real autonomia econômica para a manutenção e sustentabilidade da gestão pública local de longo prazo.

Viabilidade municipal e ganhos de escala

Em termos gerais, as evidências apresentadas pelo Estudo de Viabilidade Municipal realizado pelo Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE/PR) apontaram que à medida que aumenta o tamanho do município, aumenta o valor agregado de produção territorialmente circunscrita. Corroborando o que já havia sido encontrado em estudo feito em relação ao Estado de Minas Gerais10 , os munícipios com menor densidade populacional (com população menor ou igual a 10 mil habitantes) apresentam um PIB per capita menor e, consequentemente, um menor grau de desenvolvimento econômico sob a ótica do valor agregado de produção. Por conseguinte, espera-se que a capacidade de geração de receitas próprias seja também inferior nos municípios de menor escala.

A receita tributária representa a soma da receita com os impostos (IPTU, ISS, ITBI), Taxas e Contribuições de Melhoria e, neste quesito, os municípios com menor população possuem uma capacidade de arrecadação consideravelmente inferior, se comparada à dos municípios mais densamente povoados.

Em suma, a análise da composição econômico-fiscal, sob o prisma da arrecadação tributária, permite-nos constatar que a receita tributária própria cresce com a população do município, o que significa que o potencial de geração de receita própria concentra-se nos grandes centros e nas regiões mais economicamente desenvolvidas.

Já o comportamento da despesa mostra-se bastante peculiar e aqui se encontra um dos pontos-chave sobre a discussão da viabilidade municipal. A despesa total per capita revela-se elevada nos municípios com população inferior a 10 mil habitantes, cai nos municípios de população média, e volta a subir nos municípios mais populosos. Aqui se apresenta a curva em “U” identificada na literatura, o que pode indicar economias de escala, em relação aos componentes da despesa pública, nos municípios com populações intermediárias. Em outras palavras, há economias de escala nos municípios com população intermediária, e deseconomias de escala nos municípios de contingente populacional baixo ou alto.

Ao se analisar a despesa pública por função, o dispêndio per capita efetivado com o custeio da administração pública (envolvendo pessoal, material de consumo, serviços de terceiros e encargos diversos) revela-se elevado nos municípios com população inferior a 10 mil habitantes. Também a despesa per capita com o Legislativo se mostra desproporcionalmente maior nos municípios com menos de 10 mil habitantes e esta mesma figura se repete na assistência social e no transporte.

Nas áreas da saúde e da educação se apresentam novamente as curvas em “U” identificadas na literatura, o que pode denotar economias de escala nos municípios com populações intermediárias.

Especificamente no que diz respeito à educação, os Indicadores de Desempenho da Gestão Municipal, desenvolvidos pelo TCE/PR, mostram que apesar da eficácia das redes municipais de ensino11 ser crescente em relação ao porte demográfico, a despesa por aluno também apresenta o comportamento de curva em “U” relatada pela literatura, com os municípios de médio porte alcançando a maior média no índice de eficiência.

A consideração sobre os ganhos de escala obtidos na prestação de serviços públicos de competência municipal é fundamental para a sua eficiência e efetividade. Além dos ganhos de escala provenientes da própria prestação de serviços como educação, saúde, coleta de lixo, saneamento e iluminação pública a uma população maior, outro vetor de eficiência das unidades locais maiores está no setor de compras governamentais, que podem ser efetuadas com mais economicidade em face do maior poder de compra e da maior capacidade administrativa do ente governamental comprador.

Estimativa dos efeitos administrativos e financeiros da PEC 188 de 2019

De acordo com a PEC 188 de 2019, municípios de até 5.000 habitantes conforme os dados do censo populacional do ano de 2020, que não demonstrarem, até o dia 30 de junho de 2023, sua sustentabilidade financeira, são passíveis de serem incorporados a algum de seus municípios limítrofes, a partir de 1º de janeiro de 2025, sendo a sustentabilidade financeira aferida através do cálculo do produto da arrecadação dos impostos municipais, que deve corresponder a, no mínimo, dez por cento da receita total do município.

O município incorporador será aquele que possuir o melhor índice de sustentabilidade financeira e poderão ser incorporados até três munícipios por um único município incorporador e esta nova regra constitucional excepciona o § 5º do art. 18 da CF, de tal modo que o processo de incorporação não será feito mediante lei estadual e tampouco dependerá de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos municípios envolvidos.

Para que possa ser feita uma primeira estimativa dos efeitos administrativos e financeiros da PEC 188 de 2019, faz-se necessário analisar quais seriam os municípios passíveis de serem atingidos pela regra de incorporação da PEC. Para tanto, tomando-se por base os dados do FIBRA 201812 , calcula-se a soma dos valores de receita de IPTU, dos impostos sobre transferência e do ISSQN e verificase quanto este somatório representa, em percentual, do valor total da receita municipal.

Dos dados disponíveis na referida base de dados, de 1.201 municípios cuja população é inferior a 5.000 habitantes, em somente 21 municípios o produto da arrecadação dos impostos municipais referidos no art. 156 da Constituição Federal corresponde a, no mínimo, dez por cento da sua receita13. Ou seja, somente 21 municípios atendem ao critério de sustentabilidade proposto, sendo os demais passíveis de incorporação, nos termos da PEC.

Por unidade da federação, poderiam vir a ser incorporados os quantitativos abaixo de municípios, perfazendo o total de 1070 municípios, ou 19,21% do total de municípios existentes:

Os dados podem sofrer variação em função da base de dados adotada, mas o intuito, no presente texto, é vislumbrar um esboço das modificações que podem resultar da aprovação da PEC.

A população dos municípios acima referidos perfaz 3.599.602 habitantes e a economia mínima envolvida nas incorporações, em números extremamente conservadores, considerada apenas a despesa que deixará de ser efetuada devido à extinção dos legislativos municipais, é estimada em R$ 740,2 milhões de reais anuais, para valores de 2018.

Todavia, se tomarmos os dados do estudo da Confederação Nacional de Municípios, que detalharemos adiante, seriam extintos 1.217 municípios e a economia estimada seria de cerca de R$ 4 bilhões ao ano. Em relação a esta cifra, a título de comparação, o montante a ser economizado equivale a 13% do valor anual do Bolsa Família ou 10% de toda a verba federal alocada para a situação emergencial da covid-19, em 2020.

Em termos econômicos, este número pode ser superior, considerada a extinção de todas as estruturas administrativas de prestação de serviços que hoje são duplicadas e que deixarão de ser necessárias, além dos ganhos de escala já referidos anteriormente.

O debate legislativo na PEC 188 de 2019

As proposições de emenda à PEC ajudam a mostrar como está ocorrendo o debate legislativo sobre a incorporação de municípios e trazem os principais argumentos contrários mais comumente utilizados pelos opositores da ideia de incorporação de micro municípios.

Deve-se destacar que, até o momento, das propostas de emenda à PEC 188 de 2019, apenas 13% são relativas ao tema em tela. Dentre os principais argumentos contrários à ideia, expostos nas propostas de emenda ao texto da PEC, estaria o de que ela afrontaria a autonomia municipal. Ainda, tratar-se-ia de uma medida regressiva, contrária à capilaridade de recursos públicos, que prejudicaria a capacidade política, afastando os cidadãos da participação da vida política local e afrontando sua identidade.

Algumas posições críticas se opõem ainda à escolha do indicador, tida como arbitrária e incapaz de demonstrar a eficiência do município e, por fim, há uma proposta de alteração da PEC que pretende tornar mais viável a continuidade da 13 existência dos pequenos municípios através da redução do gasto com sua máquina pública, sem recorrer à sua extinção.

O Estudo da CNM

A Confederação Nacional de Municípios (CNM) divulgou14, em 3 de dezembro de 2019, um estudo sobre as consequências da extinção de pequenos municípios conforme a previsão da PEC 188/2019.

De acordo com o estudo, os municípios que serão potencialmente extintos são rurais, com economia baseada em serviços da administração pública e no setor agropecuário, enquanto os possíveis municípios incorporadores têm a economia baseada em serviços.

O estudo aponta uma série de fatores negativos na PEC destacando, em apertada síntese, que:

1) a sustentabilidade fiscal de um município não pode ser avaliada pelo peso de sua arrecadação própria uma vez que dependência de transferências é fruto do modelo de repartição de competências tributárias estabelecido na Constituição Federal;

2) haveria inconsistência nas regras da PEC, as quais não poderiam ser obedecidas simultaneamente, uma vez que em 20% dos casos a limitação de municípios a serem incorporados pelo mesmo município impossibilitaria a fusão;

3) ocorreria perda de arrecadação da ordem de R$ 7 bilhões anuais para os 1.820 municípios envolvidos no novo arranjo federativo, sendo que a perda se daria entre os 1.217 municípios a serem extintos e entre os 702 municípios incorporadores. Todavia, haveria a redistribuição de valores de FPM entre os municípios, de tal forma que o FPM perdido pelos municípios extintos seria transferido para 3.676 municípios;

4) poderia ocorrer o subfinanciamento de serviços públicos em alguns municípios devido ao aumento proporcionalmente menor de receita, através do FPM, em relação ao aumento da população, com consequências para a oferta de serviços públicos;

5) haveria uma reconfiguração do interior do país, com alteração da sua dinâmica econômica, social e cultural;

6) a economia estimada com a extinção dos municípios seria de cerca de R$ 4 bilhões por ano, o que, de acordo com o relatório, não seria tão significativa;

7) os municípios a serem extintos possuem maiores valores de Ideb, apresentam, em média, mortalidade infantil menor, cobertura vacinal maior, IDH maior, renda per capita maior e proporção de pobres menor que os municípios incorporadores.

O relatório conclui que a proposta de extinção dos micro municípios “não é uma solução viável, pois ela trará enormes dificuldades para as populações locais e imensos desafios para os Municípios Incorporadores, que hoje já possuem suas dificuldades de atendimento às demandas da população”.

O texto alerta, ainda, para o possível empobrecimento resultante da mudança legislativa.

Considerações Finais

Os movimentos emancipatórios no Brasil não foram equitativamente distribuídos entre as diferentes escalas municipais e se concentraram na criação de municípios com baixo contingente populacional.

Ao privilegiar excessivamente os municípios de pequena população, o FPM pode ter induzido um comportamento estratégico que favoreceu um amplo movimento de 15 divisão municipal para gerar municípios com menos de 10 mil habitantes, enquadráveis na cota mínima do FPM e, portanto, elegíveis para o recebimento de altas transferências per capita e aqui parece se encontrar uma das raízes do peculiar processo de emancipação vivenciado no país e de muitas das distorções dele provenientes.

A Proposta de Emenda à Constituição nº 188, de 2019, conhecida como PEC do Pacto Federativo, tem o mérito, dentre outros, de jogar luz sobre a necessidade de inserir no debate nacional dos recorrentes movimentos de criação de novos municípios critérios legais de definição de viabilidade municipal que impeçam o prevalecimento de argumentos menores e de interesses secundários, nem sempre republicanos, distantes do ideal de melhor prestação de serviços públicos para atendimento da população.

Dentre os argumentos contrários à incorporação de municípios, um muito utilizado é o de que a PEC afrontaria a autonomia municipal. Trata-se de um argumento frágil ao se considerar as peculiaridades do processo de criação de municípios. A autonomia municipal invocada contra a PEC não passa de uma autonomia formal, que não encontra eco nas teorias sociais de fragmentação política, e que reflete o fato de que muitos dos pequenos municípios criados se comportam “mais como grupos de interesse com status público do que como organizações governamentais”, como aponta Tomio15.

Da mesma forma podem ser entendidos os argumentos relacionados à perda de capacidade política ou de identidade, que também não encontram ressonância com a artificialidade do processo histórico de fragmentação brasileiro.

As críticas referentes à escolha dos indicadores de eficiência e aos critérios de incorporação parecem ser mais consistentes e podem merecer uma avaliação mais apurada durante o processo legislativo pois a definição deste tipo de variável sempre poderá ser passível de disputa. O importante é que o processo de definição seja objetivo, calcado na ciência, e que proporcione uma mesma régua para avaliar entes que se encontram em situação semelhantes. Destaca-se que eventuais ajustes de parâmetros não tiram a legitimidade da discussão e tampouco da proposta estampada na PEC.

O estudo da Confederação Nacional de Municípios, que claramente se contrapõe à PEC, traz informações importantes, com destaque para a economia anual estimada de cerca de R$ 4 bilhões ao ano com a extinção de municípios. Ele também efetua algumas comparações de indicadores socioeconômicos enfatizando casos em que os possíveis municípios incorporadores apresentam situação inferior à dos municípios a serem incorporados.

Há que se analisar com cuidado tais apontamentos e deve-se levar em consideração que na composição de muitos desses indicadores ou a eles correlacionada encontra-se exatamente a renda per capita, o que obviamente aponta para uma situação melhor dos micro municípios pois este é o exato resultado da distorção na distribuição dos recursos do FPM.

Todavia, embora isto não se traduza necessariamente em melhores serviços públicos, com certeza implica serviços mais ineficientes e, tanto mais grave, em sobrecarga aos municípios mais estruturados e proporcionalmente menos aquinhoados com as parcelas do FPM, como ocorre com os serviços de saúde16 . Ainda, como se mostrou neste texto, o mesmo se pode afirmar em relação à

ineficiência dos demais serviços públicos de competência municipal, como educação, resíduos sólidos, saneamento e iluminação pública, além das compras públicas, ou seja, atividades que apresentam ganhos de escala em função da população atendida.

Por fim, a mais alta transferência per capita aos municípios menores, embora resulte em maior renda per capita aos seus moradores, não significa que o cidadão está efetivamente recebendo este diferencial de renda pois sofre a intermediação de toda uma estrutura administrativa.

Se o objetivo é a transferência de renda a essas populações, ele não pode ser buscado através de uma possível externalidade positiva resultante da criação de um ente federado. Há inúmeras possibilidades de programas públicos que permitem que a transferência de renda ocorra de forma direta ao cidadão, sem que seja necessária a manutenção de uma estrutura municipal intermediária custosa e ineficiente para este intento.

 


1 A Proposta de Emenda à Constituição nº 188, de 2019 altera os artigos 6º, 18, 20, 29-A, 37, 39, 48, 62, 68, 71, 74, 84, 163, 165, 166, 167, 168, 169, 184, 198, 208, 212, 213 e 239 da Constituição Federal e os artigos 35, 107,109 e 111 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, acrescenta à Constituição Federal os artigos 135-A, 163-A, 164-A, 167-A, 167-B, 168-A e 245-A, acrescenta ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias os artigos 91-A, 115, 116 e 117 e revoga dispositivos constitucionais e legais e dá outras providências.

2 Sobre este ponto, a PEC acrescenta o § 5º ao art. 18 da CF, com o seguinte do texto: § 5º A lei complementar de que trata o § 4º também estabelecerá os critérios de viabilidade financeira que deverão ser observados para criação e o desmembramento de Municípios.

3 A PEC acrescenta o art. 115 ao texto do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias:

Art. 115. Os Municípios de até cinco mil habitantes deverão comprovar, até o dia 30 de junho de 2023, sua sustentabilidade financeira.
§ 1º A sustentabilidade financeira do Município é atestada mediante a comprovação de que o respectivo produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 da Constituição Federal corresponde a, no mínimo, dez por cento da sua receita.
§ 2º O Município que não comprovar sua sustentabilidade financeira deverá ser incorporado a algum dos municípios limítrofes, a partir de 1º de janeiro de 2025.
§ 3º O Município com melhor índice de sustentabilidade financeira será o incorporador.
§ 4º Poderão ser incorporados até três Munícipios por um único Município incorporador.
§ 5º Não se aplica à incorporação de que trata este artigo o disposto no
§ 4º do art. 18 da Constituição Federal.
§ 6º Para efeito de apuração da quantidade de habitantes de que trata o caput, serão considerados exclusivamente os dados do censo populacional do ano de 2020.

4 A esse respeito, O Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE/PR) realizou, no ano de 2015, um estudo sobre a viabilidade municipal (EVM), no âmbito do Estado do Paraná, com foco nas dimensões econômico-financeira, político-administrativa e socioambiental: TCE/PR. Estudo de Viabilidade Municipal, no âmbito do Estado do Paraná. Tribunal de Contas do Estado do Paraná – TCE/PR. Relatório Final – Portaria nº 762/15, 2015. Disponível em: http://www1.tce.pr.gov.br/conteudo/estudo-de-viabilidade-municipal/296299/area/10. Acesso em: 06/03/2020.

5 LAGO-PEÑAS, S.; MARTINEZ-VAZQUEZ, J. (editores). The Challenge of Local Government Size: Theoretical Perspectives, Internation

6 LEITE, F. L. B. Fusão de municípios: Impactos econômicos e políticos da diminuição do número de municípios em Minas Gerais. Portugal: Universidade do Minho, 2014, 110 p. Dissertação (Mestrado em Administração Pública) – Escola de Economia e Gestão da Universidade do Minho, 2014. SWIANIEWICZ, P. Territorial Fragmentation as a Problem, Consolidation as a Solution? In: SWIANIEWICZ, P. (editor). Territorial Consolidation Reforms in Europe. Budapest: Open Society Institute, Local Government and Public Service Reform Initiative, 2010. Disponível em: http://archiv.vlada.gov.sk/krajina/data/att/24359_subor.pdf. Acesso em: 26/10/2015.

7 O FPM foi regulamentado pela Lei nº 5.172/1966 (Código Tributário Nacional – CTN), legislação posteriormente recepcionada pela Constituição de 1967. No mesmo ano, o Ato Complementar nº 35 alterou a redação do artigo 91 do CTN, criando a segmentação dos recursos do Fundo entre FPM-Capitais e FPM-Interior. Posteriormente, em 1981, o Decreto-Lei nº 1.881 criou uma terceira segmentação do FPM, intitulada de Reserva, originalmente destinada aos municípios, que não são Capitais, com população superior a 156.216 habitantes. A tripartição do FPM permanece vigente até os dias atuais, e a repartição de seus recursos ocorre na magnitude relativa de 10% para o FPMCapital, 86,4% para o FPM-Interior e 3,6% para o FPM-Reserva. Entretanto, a regra de distribuição dos recursos do FPM-Interior parece produzir duas grandes distorções que beneficiam municípios de menor escala populacional. Em primeiro lugar, tem-se que as cotas de recebimento crescem menos que proporcionalmente ao crescimento populacional. Em segundo lugar, dado que os coeficientes são fixos por faixa populacional, mesmo dentro de cada faixa os municípios menos populosos serão favorecidos por maior recebimento per capita. Por exemplo, caso um município com população original de 10 mil habitantes seja dividido em quatro municípios de igual população, o FPM-Interior recebido por cada um destes será igual ao anteriormente recebido, de modo isolado, pelo município-mãe. Isto ocorre porque a primeira faixa populacional confere o mesmo coeficiente relativo para qualquer município com menos de 10.189 habitantes. Consequentemente, os menores municípios são beneficiados em termos de recebimento do FPM per capita, um fortíssimo incentivo para a proposição de novas emancipações municipais de micro e pequenos municípios – que, como vimos, representam a imensa (e historicamente crescente) maioria dos municípios brasileiros.

8 BRANDT, C. T. Impacto da criação de pequenos municípios após a Constituição de 1988 sobre a repartição de recursos do FPM. In: DANTAS, B., et. al. (org.). Constituição de 1988: o Brasil de 20 anos depois – Estado e economia em vinte anos de mudanças (Vol. IV). Imprenta: Brasília, Senado Federal, Instituto Legislativo Brasileiro, 2008.

9 Tomio, Fabricio Ricardo de Limas. Autonomia municipal e criação de governos locais: a peculiaridade institucional brasileira. Revista da Faculdade de Direito UFPR. V. 42. 2005. Disponível em: https://revistas.ufpr.br/direito/article/view/5178. Acesso em: 27/07/2020

10 LEITE, F. L. B. Fusão de municípios: Impactos econômicos e políticos da diminuição do número de municípios em Minas Gerais. Portugal: Universidade do Minho, 2014, 110 p. Dissertação (Mestrado) – Escola de Economia e Gestão da Universidade do Minho, 2014.

11 A eficácia das redes municipais de ensino é aqui interpretada como o grau de atingimento das metas do Plano Nacional de Educação.

12 Disponível em: https://siconfi.tesouro.gov.br/siconfi/index.jsf. Acesso em: 04/03/2020.

13 Como a base de dados do FINBRA não apresenta informações sobre 36 municípios com população inferior a 5.000 habitantes, as análises seguintes estão baseadas nos dados disponíveis e em estimativas financeiras obtidas com base na média de gastos dos municípios ponderada pela população.

14 https://www.cnm.org.br/cms/biblioteca/ESTUDO%20As_consequencias_extincao_de_municipios.pdf.

15 Tomio, Fabricio Ricardo de Limas. Autonomia municipal e criação de governos locais: a peculiaridade institucional brasileira. Revista da Faculdade de Direito UFPR. V. 42. 2005. Disponível em: https://revistas.ufpr.br/direito/article/view/5178. Acesso em: 27/07/2020.

16 Dados da pesquisa “Regiões de Influência das Cidades (Regic) 2018”, do IBGE, mostram que para acessar os serviços de baixa e média complexidade o cidadão percorre, em média, 72 km e, para serviços de alta complexidade, 155 km. Disponível em: https://mapasinterativos.ibge.gov.br/covid/regic/. Acesso em: 07/08/2020.

Ivan Lelis Bonilha

Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Paraná