Resumo: Demandas reais e circunstâncias estruturais demonstram que as escolas dos Tribunais de Contas têm o potencial funcional para além da formação e do aperfeiçoamento dos servidores dos quadros a que estão vinculadas. Mediante o uso da técnica do nudge, podem impulsionar mecanismos de interesse público com mais efetividade, com o custo adequado e evitando-se falhas que conduzam os gestores e suas equipes de governança a eventuais punições.
Palavras-chave: escolas dos Tribunais de Contas; nudge; efetividade; serviço público; ferramenta pedagógica.
Abstract: Real demands and structural circumstances demonstrate that the schools of the Courts of Auditors have the functional potential beyond the training and improvement of the civil servants of the staff to which they are linked. Through the use of the nudge technique, they can promote mechanisms of public interest more effectively, at an adequate cost and avoiding failures that lead managers and their governance teams to possible punishments.
Keywords: Courts of Auditors schools; nudge; effectiveness; public service; pedagogical tool.
INTRODUÇÃO
Este artigo tem como propósito explorar os aspectos que particularizam as Escolas dos Tribunais de Contas para além da formação profissional do seu quadro de servidores, considerando-as como propulsoras do uso da técnica de nudge na otimização da gestão pública, especialmente na execução de políticas públicas.
Uma administração pública formatada em meio a um cenário de patrimonialismo, marcada por crises de confiança nos seus agentes, práticas de corrupção, improviso, ausência de profissionalismo e de métodos de trabalho, vícios de planejamento, nepotismo e ineficiência, viu-se ora remediada ora engessada pela burocracia, sucessivamente necessitada de mínimas formalizações, rotinas de impessoalidade e de profissionalismo, à luz da teoria de Max Weber, até que se consolidaram os excessos, ao que Merton chamou de disfunções burocráticas.
Ainda que com a superveniência do modelo gerencial, guiado por fatores como: participação popular, flexibilização do direito administrativo, clareza nos procedimentos adotados, a administração pública moldou-se substancialmente em controles administrativos, ao passo que conferiu ao seu corpo de servidores a tarefa de controle como medida quase que precípua, “tornando-se autorreferidos, perdendo a noção de sua principal missão: estar a serviço dos cidadãos[1]”.
Tecendo uma reflexão sobre a realidade do serviço público contemporâneo, Matias Pereira discorre sobre estratégias de gestão em meio às aspirações sociais:
O esforço de identificar as limitações nos papéis desempenhados por organizações públicas – e da sua necessidade de redirecionamento – não é tarefa fácil. Nesse sentido, a principal tarefa é buscar compreender a forma como os fenômenos organizacionais são afetados e de que maneira influenciam o ambiente externo; é essencial para a adaptação das organizações públicas a esses novos padrões de referencial. Esses aspectos evidenciam a importância do estudo da cultura da organização pública
O modelo da administração pública gerencial tem como pressupostos: descentralização das decisões e funções do Estado, autonomia no que diz respeito à gestão de recursos humanos, materiais e financeiros e ênfase na qualidade e na produtividade do serviço público. É sabido que a gestão da administração pública deve levar em conta as limitações impostas pelos recursos públicos arrecadados da sociedade. Deve preocupar-se em definir de forma consistente os programas e os projetos a serem implementados, os mecanismos de responsabilização do gestor público e a transparência do processo. Os referidos programas e projetos devem refletir as orientações estratégicas do governo, a disponibilidade dos recursos, bem como as aspirações da sociedade, que devem estar traduzidas nas políticas públicas definidas no orçamento público. Essa não é uma tarefa fácil.
Nessa perspectiva, a técnica nudge, desenvolvida por teóricos (behavioral economics) e que vincula a áreas como a neurociência e a eventos econômicos, visa a impulsionar mecanismos de interesse público com mais efetividade, com o custo adequado e evitando-se falhas que conduzam os gestores e suas equipes de governança a eventuais punições.
O Nudge envolve aspectos da arquitetura de escolha que altere o comportamento das pessoas de uma maneira previsível, sem proibir nenhuma opção ou alterar significativamente seus incentivos econômicos. Para contar como um simples empurrão[2], efetivamente dedica-se a estudar a dinâmica de decisão humana.
Os primeiros experimentos nessa esfera remontam à década de 50 – Simon (1955), aplicando-se a máxima da racionalidade limitada. Todavia, os princípios informadores foram consolidados apenas na década de 70 por Kahneman e Twersky (1974), que apontaram para a tendência humana de confiar em heurísticas e vieses cognitivos para reduzir o esforço de raciocínio e para alterar os resultados ineficientes derivados de decisões baseadas em atalhos mentais[3].
Nesse sentido, as Escolas, na sua atuação pedagógica, preventiva e orientativa – antecedentes e/ou concomitantes às ações fiscalizatórias e punitivas -, tendem a auxiliar os gestores públicos a fazer determinadas escolhas melhores para a organização destas, o que é denominado de paternalismo libertário. “Os paternalistas libertários prezam pela liberdade de escolha”. Querem que cada vez mais as pessoas sigam seu próprio caminho, e não impor obstáculos[4]”.
Essa visão – de atuação das Escolas dos Tribunais de Contas na promoção da governança, enquanto capacidade financeira e administrativa do governo, em sentido amplo, de realizar políticas públicas[5]– se encontra fora da previsão textual do legislador constitucional, considerando que o teor do parágrafo segundo, do artigo 39 da Constituição Federal, decorrente da Emenda Constitucional nº 19/98, predica que: “A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou contratos entre os entes federados”.
Como visto do teor da norma, a rigor, compete às escolas de governo a formação e o aperfeiçoamento dos seus respectivos servidores e é exatamente pelo fato de as expectativas sociais, mediante reais demandas, terem se ampliado que convém o presente trabalho, a fim de lançar novos olhares sobre a logística de atuação desses órgãos governamentais, tratando-se da potencialização de suas habilidades – especialmente sob a técnica de nudge – e eventualmente subsidiar mudança constitucional pertinente.
Na prática, dentre as finalidades institucionais das Cortes de Contas, na Constituição Federal, inexiste a previsão de uma atuação preventiva, pedagógica e informacional destas, com o propósito de evitar erros de planejamento de gastos públicos, os quais venham a configurar irregularidades, ilegalidades, inconsistências ou falhas de qualquer natureza. Não raras vezes, as disposições normativas desses fins se encontram nos regimentos internos, nas leis orgânicas e/ou nos planejamentos estratégicos de cada Tribunal de Contas.
Exemplo disso é o Planejamento Político Pedagógico (2017-2022) aprovado pelo Pleno do Tribunal de Contas de Alagoas, a ECPCJAM tem como missão “aprimorar e desenvolver habilidades dos servidores do TCE-AL para o exercício do controle externo, assim como orientar os gestores públicos para melhor aplicação dos recursos públicos, além de estimular a participação popular”.
Tal prática – de previsão de atribuições mediante atos normativos -, tende a se justificar juridicamente pelo fato de a vinculação da atividade administrativa ao direito não obedecer a um esquema único, nem se reduzir a um tipo específico de norma jurídica – a lei formal. Segundo Gustavo Binenbojm[6], “essa vinculação, ao revés, dá-se em relação ao ordenamento jurídico como uma unidade (Constituição, leis, regulamento gerais, regulamentos setoriais), expressando-se em diferentes graus e distintos tipos de normas, conforme a disciplina estabelecida na matriz constitucional”.
O norte da pesquisa recai sobre as Escolas dos Tribunais de Contas do Brasil, utilizando-se como parâmetro de aplicação técnica a Escola de Contas Públicas Conselheiro José Alfredo de Mendonça, do Tribunal de Contas do Estado de Alagoas.
A ECPCJAM foi instituída pela lei nº 6.420 de 28 de novembro de 2003 – e regulamentada pela Resolução Normativa nº 08/06 (Regimento Interno) – , cujo rol de competência se constitui em: promover e organizar ciclos de conferências, simpósios, seminários, palestras, encontros, estágios e cursos que visem à atualização e o aperfeiçoamento; desenvolver atividades de pesquisa, estudos e cursos de extensão, e promover cursos de especialização, em nível de pós-graduação latu sensu, mediante convênio celebrado com instituição de ensino superior.
Como dito, é comum as unidades educacionais dos TCs adotarem a normatização interna como forma de ampliar as suas competências, como o fez a Escola de Contas Conselheiro José Alfredo de Mendonça -ECPJAM, do Tribunal de Contas do Estado de Alagoas, que no artigo 1º, da lei nº 6.420, de 28 de novembro de 2003, prevê a título de sua competência, “destinada, precipuamente, a promover a capacitação e o desenvolvimento profissional dos Membros, Servidores e Gestores Públicos, compreendendo, em especial, a participação dos mesmos em programas de formação, aperfeiçoamento e de especialização de recursos humanos, realizados no país e no exterior”.
De igual forma, a Escola de Contas Conselheiro José Amado Nascimento – ECOJAN, do Tribunal de Contas de Sergipe, que no artigo 1º, da Resolução TC nº 281/ 2013, que alterou o seu Regimento Interno, dispõe que: “destina-se a promover a capacitação e desenvolvimento profissional dos membros e servidores do Tribunal de Contas e dos órgãos jurisdicionados, compreendendo, em especial, programas de formação, aperfeiçoamento e especialização, realizados no país”.
Seguindo a mesma logística, a Resolução TC nº, de 11 de 20 de abril de 2016, que trata do Regimento Interno da Escola de Contas Públicas Professor Barreto Guimarães- ECPBG, do Tribunal de Contas de Pernambuco, estabelece em seu artigo 1º que, para além de se destinar à promoção da capacitação e do desenvolvimento profissional de membros e servidores do TCE/PE, também prevê essa prática – capacitação e desenvolvimento profissional – de “demais órgãos e entidades da administração pública federal, estadual e municipal, bem como de outras entidades e pessoas interessadas, inclusive aquelas que desenvolvem ações de controle social”.
Mais um exemplo dessa logística administrativa é a Escola de Contas Públicas do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo, que no artigo 1º, da Resolução nº 328, de 4 de junho de 2019, a qual em seu Regimento Interno prevê como sua finalidade institucional: “promover ações de capacitação e desenvolvimento profissional dos servidores, Conselheiros Substitutos, Procuradores do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas e Conselheiros, bem como difundir conhecimentos aos gestores públicos e à sociedade civil, de forma a contribuir para a efetividade do exercício do controle externo”.
Nessa perspectiva, o artigo 4º da Resolução ECG/TCE-RJ nº 14, de 18 de dezembro de 2019, que instituiu o Regimento Interno da Escola de Contas e Gestão do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro prevê no seu rol de finalidades: “desenvolver programas educacionais visando ao aprimoramento das atividades profissionais e técnicas, e para a difusão de competências comportamentais de gestão pública e do macrocontexto, a fim de assegurar o atendimento das necessidades do TCE-RJ, bem como das esferas municipal e estadual; […]. (sem realces no original).
E finalizando esse quadro exemplificativo, tem-se a escola referência nacional e que segue a mesma lógica, o Instituto Serzedello Corrêa (ISC), do Tribunal de Contas da União, que tem como um de seus objetivos institucionais: “promover ações educacionais e culturais voltadas ao público externo que contribuam para a efetividade do controle, o aprimoramento da administração pública, a promoção da cidadania e o fomento ao controle social”. (artigo 3º, IV da Portaria – ISC nº 3, de 26 de fevereiro de 2021).
Como se pode verificar das mencionadas normas, as referidas unidades optaram por dispor, expressamente, sobre a competência para além da formação e do aperfeiçoamento dos servidores públicos, nos moldes da Constituição Federal e o fazem seja por ato normativo ou por lei.
Às escolas dos Tribunais de Contas incumbe, pois, uma tarefa especial de lidar com os sistemas de fiscalização e auditoria, mediante ações de cunho didático-pedagógico e propedêutico.
– A ATUAÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS –
O artigo 175, da Constituição Federal preceitua que compete ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços público.
Já “aos Tribunais de Contas do Brasil incumbe o dever de fiscalizar as ações do poder público porque estão incluídos na rota de abrangência conceitual de poder público, e, portanto, imbuídos do dever de fomentar meios para que se cumpra o imperativo constitucional de manutenção de serviço público adequado[7]”.
À luz do artigo 71 da Constituição Federal, compete aos Tribunais de Contas julgar, apreciar, fiscalizar, aplicar, sustar, aplicar sanções e assinar prazo para adoção de providências, em caso de ilegalidade.
Eis que ao longo da consolidação desses órgãos, suas funções passaram a não mais se resumirem a analisar meros formalismos ou conformidades legais, mas, realizam controle operacional e patrimonial, sob a ótica da legalidade, da economicidade, da eficácia, da eficiência, da efetividade e da razoabilidade. Notadamente, estas premissas contribuem para a boa governança, mediante o aparelhamento técnico da gestão pública, fomentam a accountability, a transparência de gastos públicos, impulsionam projetos governamentais.
Na prática, as Cortes de Contas compreendem um sistema apto a proporcionar o direito fundamental à boa administração, que nas palavras do Professor Juarez Freitas: “direito fundamental à administração pública eficiente e eficaz, proporcional cumpridora dos seus deveres, com transparência, sustentabilidade, motivação proporcional, imparcialidade e respeito à moralidade, à participação social e à plena responsabilidade por suas condutas comissivas e omissivas[8]”.
Do universo conceitual da literatura, diz-se que a chamada boa gestão pública está atrelada a requisitos mínimos, sem os quais as políticas públicas não alcançam o fim a que ordinariamente se propõem, ao passo que compete aos órgãos de controle o monitoramento desses requisitos, em todos os seus aspectos, de modo peculiar o dever de imparcialidade, o respeito à moralidade e à sustentabilidade[9].
A atividade de controle exercida pelos Tribunais de Contas, em sua gênese era meramente formalística, limitada, pois, aos critérios relacionados à legalidade dos atos públicos, em seu sentido estrito. Por outro viés, as controladorias dedicavam maior atenção aos fatores atinentes ao mérito dos atos administrativos, como economicidade e resultados de gestão, o que influenciou o sistema das Cortes de Contas[10].
Uma das frentes de atuação mais sensíveis na agenda da política pública – esta enquanto plexo de programas, projetos e atividades realizadas pelo governo – é a educação no Brasil, ante a expressiva destinação de recursos públicos, nos termos da Constituição Federal. Todavia, “os recursos aplicados não têm sido suficientes para o bom desempenho dos alunos e para a melhoria da qualidade do ensino[11]”
Tal afirmação se consolida como base nos “dados divulgados pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), que demonstram que “o país ocupa a 37ª colocação entre 40 países avaliados pela instituição no indicador Nível de Escolaridade e em penúltimo lugar no indicador Desempenho de Alunos”.
Esses órgãos de controle externo dispõem de importantes indicadores que podem ser úteis no desenvolvimento de planos de ação de cunho pedagógico e voltados à melhoria da gestão em diversos segmentos, como o Índice de Efetividade da Gestão Municipal – IEGM, o qual serve para orientação dos gestores municipais na implantação dos processos e controles, mediante a aferição do “grau de aderência da gestão municipal a determinados processos e controles em sete áreas: educação, saúde, gestão fiscal, planejamento, meio ambiente, defesa civil e governança em tecnologia da informação[12]”.
Na medida em que a administração pública promove a formação e o aperfeiçoamento técnico do seu quadro de servidores, consequentemente obtém maior potencial de gestão e as Escolas dos Tribunais se colocam como importantes facilitadores dessas práticas.
AS ESCOLAS DOS TRIBUNAIS DE CONTAS COMO INSTRUMENTOS DE PREPARAÇÃO PARA A FISCALIZAÇÃO
Numa dinâmica similar à do construtivismo de Jean Piaget, as escolas dos Tribunais de Contas tendem a potencializar uma função social bastante relevante, em meio à interação com os destinatários diretos dos serviços – sobretudo de fiscalização – prestados por aquelas Cortes.
Fazendo-se uma analogia com a didática construtivista, esses órgãos tendem a estimular o aperfeiçoamento dos gestores para o bem dos serviços a que se destinam, levando em conta que “o ambiente social e o ambiente físico ocasionam oportunidades de interação entre sujeito e objeto, gerando conflitos e, consequentemente, uma reestruturação, pelo sujeito, de suas construções mentais anteriores. O equilíbrio/equilibração surge quando o indivíduo organiza o conhecimento[13]”.
E na ótica de “de equilibração das ações: relacionado à adaptação ao meio e/ou às situações”[14], “a função de ensinar “configura-se como a especialidade de fazer aprender alguma coisa a alguém (o ato de ensinar só se atualiza nesta segunda transitividade corporizada no destinatário da ação, sob pena de ser inexistente ou gratuita a alegada ação de ensinar[15].
Assim sendo, as escolas dos Tribunais de Contas adotam uma didática que alcance de maneira incisiva a realidade da administração pública, que atravessa uma fase de significativas transformações, as quais envolvem revisitação de bases sociopolíticas e filosóficas de conceitos consolidados ao longo da história até se consubstanciar a administração pública contemporânea. Exemplo isso é o “número crescente de serviços públicos que estão sendo “terceirizados” pelo setor privado que se deve precisamente ao argumento da “eficiência[16]”
Entretanto, conforme dito por Mariana Mazzucato “um bom exame da redução de custos real propiciada por essa terceirização – principalmente e levarmos em conta a falta de “controle de qualidade” e os custos absurdos que surgem em seguida – quase nunca é feito[17]”.
Dessarte, as escolas dos Tribunais de Contas – especialmente quando voltadas para o públicos-alvo composto por gestores -, são desafiadas a fomentar esse “controle de qualidade”, inserindo em seus planos de capacitação temáticas que vislumbrem resultados efetivos da atuação da administração pública, para além da análise de conformidade normativa.
Isso porque muito além da atividade fiscalizatória – debatida no senso comum – quanto à destinação de rubricas orçamentárias, os Tribunais de Contas da atualidade lidam com as alterações de práticas econômicas, de metodologias de governança, de escolhas de políticas públicas e tudo isso há de impactar na didática de seus órgãos de ensino pedagógico, os quais assumem o papel de, não raras vezes, tecer uma releitura de conceitos, como os chamados mitos sobre a origem do empreendedorismo e da inovação. “Mitos que impediram que algumas políticas fossem tão eficientes quanto poderiam ter sido para estimular o tipo de inovação que o empresariado não teria tentado por conta própria”[18].
O desafio de desempenhar a gestão pública com qualidade tem-se tornado cada vez mais expressivo, máxime pelo fato de as demandas sociais serem lançadas continuamente na “conta” dos governos e em meio a um contexto de exiguidade recursos públicos.
O fato é que, à luz das ideias ora consolidadas, as escolhas a serem feitas pelos gestores visando a melhorias na organização de políticas públicas seriam sedimentadas em meio a um panorama orientado pelas escolas dos Tribunais de Contas, que impulsionariam planejamento técnico, direcionamento de estudos especializados, para que a adoção de medidas de implementação de políticas públicas se procedesse de maneira resolutiva, bem como dentro da métrica de possibilidades normativas cabíveis, sobretudo considerando as peculiaridades que envolvem a formatação dos atos da administração pública, os quais ora requerem discricionariedade nas escolhas públicas – não arbitrariedade – , ora são guiados pela vinculação legal específica.
A propósito, a literatura ao discorrer sobre o poder discricionário da administração pública, apresenta os aspectos paradoxais inerentes àquele, correspondentes, pois, de um lado, à ideia de escolha livre, de espaço amplo, de seleção de meios para efetivar o interesse público, necessidade de deixar margem flexível de atuação do gestor e do outro lado, a possibilidade de seu controle jurisdicional[19].
Por sua vez, o ordenamento jurídico brasileiro recebeu um reforço normativo concernente aos deveres de atuação do administrador público, dentro os quais tem-se o artigo 30, da Lei nº 13.655/18, que alterou o Decreto-Lei nº 4.657, a chamada Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, nos seguintes termos: “As autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas”.
Configura-se, dessa feita, a importância de se desenvolverem permanentes ações de capacitação, que a um só tempo propiciem o desempenho resolutivo da gestão pública e estimulem a criatividade a fim de potencializá-la.
Decerto, coabitam neste panorama literário heranças filosóficas do pragmatismo, correspondentes à própria técnica do nudge, como decorrência da Análise Econômica do Direito, bem como práticas afetas ao modelo administrativo gerencial, no caso, consubstanciada no viés de flexibilização do direito administrativo sancionador, ante a proposta de um perfil proativo das unidades educacionais dos Tribunais de Contas.
Sobre essa visão filosófica:
Com efeito, se hoje podemos definir o pragmatismo a partir daquelas suas três características nucleares – o antifundacionalismo, o consequencialismo e o contextualismo –, isto decorre da própria aplicação do método pragmatista de análise. Em outras palavras, pragmaticamente, o significado do pragmatismo, como o de qualquer outra teoria, só poderia ser conhecido através do teste de suas consequências, isto é, por meio da prospectiva de um futuro ainda em formação[20].
Especificamente no tocante ao consequencialismo, Tamy Pogrebinschi pontua:
O consequencialismo, ou instrumentalismo, representa a característica talvez mais conhecida do pragmatismo. Trata-se da insistência de olhar para o futuro, e não para o passado. A referência ao passado não é um dever para o pragmatista, ela deve ser feita apenas quando for metodologicamente interessante ao próprio estabelecimento do futuro. É para o futuro que o pragmatista olha e é para lá que ele se direciona.
Disto decorre que tanto a teoria da significação, como a teoria da verdade, levadas a cabo pelo pragmatismo, caracterizam-se pela submissão permanente ao ‘teste’ consequencialista: o significado de uma proposição, bem como a sua verdade, apenas podem ser conhecidos se forem verificados a partir do teste de suas consequências.
O nudge é uma maneira de formular políticas públicas por meio do desenho de uma arquitetura de escolha que pode conduzir propositalmente as decisões dos indivíduos em direções que são ou do seu melhor interesse ou do melhor interesse da sociedade, sempre mantendo a liberdade de escolha por meio da presença, no conjunto de possibilidades, de alternativas de escolhas variadas para os indivíduos[21].
Na prática, a inclusão da metodologia nudge nos programas de capacitação das Escolas dos TCs se somaria à rotina destas, gerando natural interação com as suas atividades finalísticas, estas que envolvem temáticas interdisciplinares nas áreas de auditoria governamental, gestão pública, contabilidade pública, direito público, pedagogia, controle externo, economia, ciências atuariais, finanças públicas, dentre outras matérias afins; de tal modo, independentemente da modalidade de ensino a ser utilizada pela respectiva unidade, as equipes de governança municipais estariam permanentemente norteadas no tocante a ações significativamente promissoras tanto para o bom desempenho de sua gestão, como para a comunidade receptora dessas.
Exemplo disso é o uso de nudge na arrecadação fiscal, na medida em que, observando-se insights comportamentais, alteram-se as formas de comunicação das cobranças em verdadeiros convites aos avanços na estrutura das cidades e esse “empurrãozinho” conduz a uma adesão maior daqueles que circunstancialmente estarão na condição de beneficiados. Também a título de exemplo, tem-se o marketing de redirecionamento na utilização de Unidades de Pronto Atendimento, as quais comumente são demandadas para serviços os quais dispensam aparelhamentos urgentes e ocasionam superlotação, atraso na oferta nos seus serviços finalísticos e, consequentemente, desvirtuação da verba pública, sob a ótica da dinâmica de gestão.
Somado a isso, o ofício investigativo inerente ao controle externo no tocante às despesas e receitas e à efetividade de aplicação dos recursos públicos tende a ser promissor, atendendo às expetativas de seus destinatários e consequentemente a arrecadação fiscal do Estado preserva o interesse financeiro dos empreendedores no processo produtivo[22].
Em outras palavras, essas políticas públicas, enquanto ações estatais orientadas, sejam de caráter distributivo, redistributivo, constitutivo ou regulatório, seriam guiadas pela via pedagógica dos Tribunais de Contas, que agiriam como catalisadores de técnicas de indução, realizada em função de uma pessoa e de seus comportamentos em sociedade, motivando e induzindo de forma sutil para escolhas racionais, mas, sem interferir nas liberdades[23], todavia, sob um filtro de ordem técnico-jurídica, uma vez que detém as legítimas funções de fiscalizar, opinar, julgar, sancionar, corrigir, responder a consultas, informar e normatizar a atuação do administrador público, a título de órgão controlador externo.
AS TÉCNICAS DE APLICAÇÃO DO NUDGE
Os quatro eixos da estruturação das políticas públicas são frutos de uma tradução literal da expressão EAST, que traduzindo livremente da língua inglesa significa Fácil, Atraente, Social e Oportuno.
Em minúcias, têm-se respectivamente: a) redução de esforço para escolhas como decorrência de simplificação de processos, b) implementação de atrativos de atenção com uso de imagens, cores e didáticas de personalização, c) evidência da relevância do comportamento na coletividade, como forma de influenciar outras pessoas e d) geração de diversas oportunidades para aceitação de determinada ideia a fim de se torne aceita pelas pessoas, isto considerando que se busca o resultado em menos espaço de tempo.
A metodologia comumente utilizada para a implementação do nudge é a do processo BASIC, cujos passos essenciais são os seguintes (behavior analysis strategies intervention change):
– Comportamento: identificar e direcionar aspectos comportamentais cruciais do problema de política.
– Análise: Examinar os comportamentos-alvo através das lentes da ciência comportamental.
– Estratégia: identificar e conceituar soluções de políticas comportamentalmente informadas.– Intervenção: concepção de experiências para avaliar a eficácia das estratégias.
– Mudança: plano de implementação, dimensionamento, monitoramento, avaliação, manutenção e divulgação dos resultados[24].
Sucede que, à luz da didática ora proposta, para se aplicar o nudge, o gestor será induzido a conhecer a realidade dos destinatários dos seus serviços, instado, pois, a promover mapeamento de riscos, levantamento de dados, estruturação de matrizes de prioridades, numa rota estratégica de desenvolvimento estrutural de seu contexto de gestão, a fim de identificar as áreas que podem requerer medidas de impulsionamento comportamental (educação, saúde, gestão fiscal, desenvolvimento urbanístico, governança em tecnologia da informação, planejamento, meio ambiente, defesa civil, etc.).
Em igual proporção, a população passa a se envolver num processo de pertencimento daquela comunidade, cumprindo-se o real sentido de cidadania, que nas palavras de T. H. Marshall[25] esta só é plena se dotada de todos os três tipos de direito:
- Civil: direitos inerentes à liberdade individual, liberdade de expressão e de pensamento; direito de propriedade e de conclusão de contratos; direito à justiça; que foi instituída no século 18;
- Política: direito de participação no exercício do poder político, como eleito ou eleitor, no conjunto das instituições de autoridade pública, constituída no século 19;
- Social: conjunto de direitos relativos ao bem-estar econômico e social, desde a segurança até ao direito de partilhar do nível de vida, segundo os padrões prevalecentes na sociedade, que são conquistas do século 20. (sem realces no original).
Sobre esse envolvimento social, note-se o resultado de uma experiência consolidada na dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos da Faculdade de Engenharia da Universidade Federal de Minas Gerais, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Saneamento, Meio Ambiente e Recursos Hídricos
Em grande medida, essa questão pode ser explicada pela visão alcançada por Rubinger (2008), que observou que a população, independente dos níveis de renda e escolaridade, vê o saneamento como meio de conseguir qualidade de vida, mas identifica equivocadamente os serviços de saneamento como iluminação pública e asfaltamento de rua, dentre outros serviços estranhos à concepção do termo. Também há uma pesquisa Ibope (2009) que permite a compreensão deste distanciamento da população com o conceito de saneamento, uma vez que apura que um terço da população brasileira desconhece o que é o saneamento básico, não considera o saneamento como área de fundamental importância e não se mobiliza para reivindicar melhorias no setor.
Às questões descritas anteriormente, soma-se o fato do conselho possuir forte aspecto técnico, com a Secretaria Executiva e o plenário sendo formados, em sua maioria, por pessoas com alto grau de instrução. Isto faz com que as discussões sejam de difícil compreensão para a população em geral e até mesmo para alguns dos conselheiros[26].
Recursos tecnológicos são importantes aliados na aplicação do método nudge, como envio de mensagens de aplicativos de celular, seguindo-se uma rotina (dias específicos ou horários), um parâmetro (ilustrativo, textual, etc.), um teor de engajamento (demonstração de relevância pessoal, social e/ou institucional) que gerem expectativa e consequente adesão em seu receptor.
Uma prática adotada da Escola de Contas do TCE-AL, especificamente na sua estrutura administrativa, a fim potencializar os públicos-alvo de suas transmissões virtuais impostas pelo distanciamento social decorrente da pandemia do coronavírus, foi o envio conjugado dos cards de propaganda dos eventos com os links das páginas das redes sociais da Escola, com mensagens convidativas para conhecer, curtir e seguir.
Ocorre que no primeiro trimestre, o engajamento nos meios de comunicação apresentou bons números e teve crescimento. Essa expansão permaneceu no segundo trimestre de 2021, o Youtube da Escola de Contas tinha 11 inscritos em janeiro de 2021, passando para 414 seguidores em março e 1.430 inscritos em junho do mesmo ano, triplicando o número de pessoas que passaram a acompanhar e participar das ações da Escola de Contas. O acompanhamento da página do Instagram também teve aumento de participantes, obtendo 1.278 seguidores em junho.[27]
A aplicação exitosa de técnicas do nudge no serviço público é comumente constada no âmbito (1) da arrecadação fiscal, com a utilização de métodos estratégicos e campanhas sobre os benefícios para o usuário dos serviços em pagar em dia seus tributos, bem como (2) no combate à evasão escolar, mediante valorização dos alunos assíduos, também (3) na educação ambiental, com a pintura lúdica de lixeiras, (4) no estímulo à educação no trânsito, por meio de propagação de informações sobre acidentes fatais, (5) no fomento do turismo local mediante a interação com empresários locais, que “adotam” espaços públicos e os revitalizam – , dentre outros.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Em suma, as escolas dos Tribunais de Contas ao assumir a missão tanto de promover e fomentar técnicas de indução de proveitosas escolhas públicas, como de filtrar tecnicamente projetos apresentados por equipes de governança das entidades cuja atuação é controlada por aquelas Cortes, contribuiria simultaneamente para (1) a efetividade de serviços públicos, para (2) o bom exercício do controle externo e (3) para a prevenção à corrupção.
Ademais, essas instituições têm o potencial de, à luz dos seus planejamentos estratégicos, conduzir os gestores públicos ao exercício das funções administrativas em consonância com preceitos éticos, já que, por si, em suas atividades finalísticas podem influenciar comportamentos, inspirando e propagando ideias de modo razoavelmente ordenado, fixando-se verdadeiros gatilhos associativos[28].
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[5] MATIAS-PEREIRA, José. Manual de gestão pública contemporânea. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2016b
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[18] Mazzucato, Mariana. O Estado empreendedor (p. 54). Portfolio-Penguin. Edição do Kindle.
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