Avaliação de Políticas Públicas: O Papel dos Tribunais de Contas no Controle da Educação sob a Ótica da Auditoria Operacional

Evaluation of Public Policies: the role of the Courts of Auditors in controlling education from the perspective of Performance auditing

Cristiane Vanessa Lehnen
Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCEMG). Graduada em Administração de Empresas pelo Centro Universitário de Ensino Superior do Amazonas (Ciesa), Manaus, Amazonas, Brasil. Especialista em Gestão de finanças, Controladoria e Auditoria pelo Centro Universitário de Ensino Superior do Amazonas (Ciesa), Manaus, AM, Brasil. Especialista em Finanças Públicas pela Escola de Contas e Capacitação Professor Pedro Aleixo, Belo Horizonte, MG, Brasil.
CV: http://lattes.cnpq.br/1863229183282593
E-mail: [email protected]

Taciana Lopes de Souza
Analista de Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCEMG). Especialista em Finanças Públicas pela Escola de Contas e Capacitação Professor Pedro Aleixo, Belo Horizonte, MG, Brasil. Graduada em Gestão Pública pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Belo Horizonte, MG, Brasil.
CV: http://lattes.cnpq.br/5608064183025084
E-mail: [email protected]

Ryan Brwnner Lima Pereira
Coordenador de Auditoria Operacional do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCEMG). Especialista em Controle Externo da Gestão Pública Contemporânea e em Direito Público: Controle de Contas, Transparência e Responsabilidade pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC Minas), Belo Horizonte, MG, Brasil. Bacharel em Ciências Contábeis pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Belo Horizonte, MG, Brasil.
CV: http://lattes.cnpq.br/8350911252635590
E-mail: [email protected]

Resumo

As auditorias operacionais realizadas pelos tribunais de contas vêm se destacando como relevante instrumento de aperfeiçoamento da gestão pública. O objetivo principal deste trabalho é demonstrar a importância das auditorias operacionais realizadas pelos tribunais de contas e sua relevância como instrumento de aperfeiçoamento da gestão pública, como forma de se avaliar a efetividade das políticas públicas, em especial na área da educação. Os objetivos específicos são: esclarecer o que é e como atua a auditoria operacional, analisar o contexto das políticas públicas na área de educação nos municípios de Minas Gerais e demonstrar como a avaliação realizada por meio da auditoria operacional pode contribuir para a consecução dos objetivos da política pública. Para isso, foram realizados pesquisa normativa e estudo de caso de auditorias operacionais efetuadas pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais (TCEMG).

Abstract

Performance audits performed by the Audit Courts have been highlighted as an instrument for improving public management. The main objective of this work is to demonstrate the importance of this audit model as a way to evaluate the effectiveness of public policies, especially in the area of ​​education. The specific objectives are: to clarify what is operational audit and how it operate; analyze the context of public policies in the area of education, in the county of Minas Gerais and demonstrate how the evaluation performed through operational audit can contribute to the attainment of public policy objectives. Therefore, normative research and case studies of operational audits performed by the Minas Gerais State Court of Auditors were performed.

Palavras-chave: auditoria operacional; tribunais de contas; políticas públicas; educação.
Keywords :  operational  audit;  courts of accounts;  publicpolicy; education.

1 INTRODUÇÃO

Promover uma gestão pública de qualidade tem-se tornado tarefa cada vez mais complexa, considerando que grande parte dos interesses da sociedade estão fortemente vinculados às atividades desenvolvidas pelo governo. Diante do cenário brasileiro de escassez de recursos e crescente aumento de demanda por melhores serviços públicos, faz-se necessária a concepção de políticas públicas que satisfaçam de forma efetiva as necessidades e os anseios da população.

A educação no Brasil constitui-se em uma das principais agendas políticas e, em função de sua importância e alcance, possui os maiores investimentos públicos, além de ter sua aplicação de recursos delimitada pela Constituição da República de 1988 (CR/88). No entanto, os recursos aplicados não têm sido suficientes para o bom desempenho dos alunos e para a melhoria da qualidade do ensino, haja vista os dados divulgados pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), que demonstram que o país ocupa a 37ª colocação entre 40 países avaliados pela instituição no indicador Nível de Escolaridade e em penúltimo lugar no indicador Desempenho de Alunos.

Baseadas nos mandamentos constitucionais, foram criadas diversas políticas públicas na área da educação. Dentre elas, destaca-se o Plano Nacional de Educação (PNE), estabelecido pela Lei n. 13.005/2014. Em Minas Gerais, além do PNE, existem o Plano Estadual de Educação (PEE), aprovado pela Lei n. 23.197/2018, e os planos municipais de educação (PMEs), elaborados por cada município, conformes com os planos estadual e nacional.

Os tribunais de contas (TCs), como órgãos de apoio ao controle externo, atuam na fiscalização não só contábil, financeira e orçamentária, mas também operacional e patrimonial, no que tange aos aspectos da legalidade, da economicidade e da razoabilidade. Como um dos instrumentos utilizados pelos TCs para o cumprimento de suas competências, a auditoria operacional, além de realizar o exame independente de programas e ações, tem como objetivo contribuir para o aperfeiçoamento da gestão pública, buscando a boa governança, a accountability e a promoção da transparência de órgãos, programas e projetos governamentais, balizada em critérios como eficiência, efetividade, eficácia e economicidade.

Desse modo, questiona-se: qual a importância da auditoria operacional para a avaliação das políticas públicas, destacando-se a área da educação?

Este trabalho demonstrará, também, a atuação do TCEMG dentro do contexto educacional, no tocante às auditorias operacionais realizadas. Além disso, pretende-se expor o programa inovador “Na Ponta Do Lápis”, de caráter orientador e pedagógico, realizado para o monitoramento do cumprimento das metas e estratégias estabelecidas pelo PNE.

Frisa-se que o objetivo geral é demonstrar a importância da auditoria operacional como maneira de se avaliar a efetividade das políticas públicas, com foco na área da educação, destacando o caso do Estado de Minas Gerais. Para melhor compreensão do objetivo geral, foram elaborados os objetivos específicos, quais sejam, esclarecer o que é e como atua a auditoria operacional no âmbito dos TCs; analisar o contexto da execução das políticas públicas na área da educação nos municípios do Estado de Minas Gerais; demonstrar como a avaliação realizada por meio da auditoria operacional pode contribuir para a consecução dos objetivos da política pública.

Cabe ressaltar que a pesquisa está direcionada para mostrar à sociedade e aos gestores públicos a importância da auditoria operacional, demonstrando como ela pode ser mecanismo de apoio e de contribuição para o sucesso da política. Faz-se necessário, também, trazer alguns conceitos de auditoria operacional e de políticas públicas na área da educação, os quais são pertinentes para o melhor entendimento da abordagem feita.

Salienta-se, quanto à metodologia utilizada, a realização de estudos em bibliografias, normas e websites referentes aos temas, aos conceitos sobre auditoria operacional, suas características e seus benefícios, e a avaliação de políticas públicas nos TCs. Além disso, foi efetuada a análise documental dos acórdãos do TCEMG relacionados às auditorias operacionais realizadas nas áreas da educação infantil e fundamental nos municípios mineiros selecionados.

2  FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

O tema auditoria operacional e avaliação das políticas públicas na área da educação, pelos tribunais de contas, já foi abordado por outros autores, principalmente pelas próprias instituições que fundamentaram seus conceitos de forma a padronizar o processo das auditorias operacionais.

2.1 Auditoria operacional e o papel dos tribunais de contas

Segundo os ensinamentos de Pollitt e Summa (2008), a auditoria é uma técnica contábil antiga, considerada uma função venerável do Estado. A auditoria estatal precedeu o surgimento de modernas formas de governo democrático. Com o passar do tempo, contudo, os entes de fiscalização supremos fizeram muitas adaptações no transcorrer de suas longas histórias, estabelecendo um papel crucial para eles próprios dentro da maquinaria da responsividade democrática, durante os séculos XIX e XX .

Considerando o contexto histórico, a auditoria operacional é uma atividade extremamente recente e representa uma variante da atividade de auditoria, não apenas moderna, mas também desafiante e fascinante. É peculiar à auditoria estatal tradicional não possuir uma contraparte próxima no setor privado. Segundo Pollitt,

[…] as auditorias operacionais não serão apenas uma ferramenta técnica. Este tipo de auditoria não corresponde, de forma alguma, à imagem tradicional de auditoria como um processo centrado na “verificação de livros”, de forma a determinar se os registros neles estão sendo feitos de forma apurada e adequada. A auditoria operacional possui um propósito mais ambicioso. (POLLITT e SUMMA, 2008, pág. 26)

Já a Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, 2013) define auditoria operacional como sendo um exame realizado de maneira independente, objetivo e confiável que analisa se empreendimentos, sistemas, operações, programas, atividades ou organizações do governo estão funcionando de acordo com os princípios de economicidade, eficiência e efetividade e se há espaço para aperfeiçoamento.  De acordo com o (INTOSAI, 2013),

A auditoria operacional visa a fornecer novas informações, análises ou percepções e, quando apropriado, recomendações para aperfeiçoamento. As auditorias operacionais oferecem novas informações, conhecimento ou valor ao:

• proporcionar novas percepções analíticas (análises mais amplas ou profundas ou novas perspectivas);
• tornar as informações existentes mais acessíveis às várias partes interessadas;
• proporcionar uma visão independente e autorizada ou uma conclusão baseada em evidência de auditoria;
• fornecer recomendações baseadas em análises dos achados de auditoria. (INTOSAI, 2013)

No Brasil, os tribunais de contas se utilizam da auditoria operacional para auxiliar o Poder Legislativo respectivo no exercício do controle externo. A própria Constituição da República de 1988 (CR/88) elenca, em seu art. 70, o critério operacional na fiscalização a ser efetuada, conforme se vê.

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. (BRASIL, 1988)

No art. 71, da CR/88, expõem-se as competências do Tribunal de Contas da União, e o critério operacional é reforçado no inciso IV, incumbindo a ele realizar — por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito — inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.

As auditorias operacionais estão, cada vez mais, ganhando papel de destaque nas fiscalizações, pois além de avaliarem os aspectos estipulados na legislação, procedem à avaliação de políticas e programas públicos. As referidas auditorias são vistas como um meio de melhorar a qualidade de uma política pública entregue à sociedade.

Mensurar o impacto que uma política pública gera em uma determinada realidade não é tarefa simplória, mas sim complexa, que vai além de medir a eficiência e a eficácia. O TCEMG reserva um setor específico para se dedicar à confecção desse tipo de auditoria bem como ao monitoramento das recomendações feitas ao gestor da política pública.

No âmbito do TCEMG, a auditoria operacional é construída de acordo com a Resolução n. 16, de 5/10/2011, a qual assim dispõe no art. 4º:

Art. 4º A auditoria operacional compreende as seguintes etapas:

I- seleção do objeto de auditoria;

II- planejamento;

III- execução;

IV- elaboração de relatório preliminar;

V- autuação e distribuição do relatório preliminar a um relator;

VI- encaminhamento do relatório preliminar ao gestor;

VII- análise das considerações do gestor;

VIII- emissão de relatório final;

IX- apreciação e deliberação em sessão do Colegiado competente;

X- divulgação do relatório final por meio eletrônico do Tribunal, bem como  por outros meios de comunicação;

XI- monitoramento das determinações e/ou recomendações aprovadas pelo Tribunal.

Conforme observado, a emissão do relatório de auditoria é apenas uma das etapas do estudo aprofundado que o trabalho de auditoria exige. É necessário que se conheça muito bem a legislação acerca do tema, a realidade fática do contexto em que os objetos avaliados estão inseridos, bem como as considerações do próprio gestor da política pública a ser avaliada. Waerness (2008) afirma que os relatórios são elementos de um processo muito mais amplo, que inclui a formação das atribuições da auditoria; o planejamento estratégico e os estudos prévios; a condução dos exames; a informação e a comunicação com o órgão ou gestor auditado; as respostas; os acompanhamentos dos impactos e os resultados. É esse processo, como um todo, que tem a função de controlar e melhorar o desempenho do setor público.

Destaca-se que a etapa de monitoramento é o caminho para o fechamento da auditoria. É por meio do monitoramento que se acompanha se as recomendações ou determinações estão sendo realizadas pelo gestor responsável. Um monitoramento efetivo contribui fortemente para que o resultado da auditoria possa trazer reais benefícios para a sociedade envolvida.

2.2 Políticas públicas na área de Educação

Políticas públicas são preconizadas pelos gestores públicos para atender as necessidades de um público alvo e, por vezes, dependem da aprovação de leis. “As políticas públicas de educação são programas ou ações que são criadas pelos governos para colocar em prática medidas que garantam o acesso à educação para todos os cidadãos.”[1]

A Constituição da República de 1988 inovou na história constitucional do Brasil, dispondo sobre os denominados direitos sociais, os quais não constavam nas constituições pretéritas. Dentre eles, pode-se destacar o direito à educação, trazido pelo art. 6º: “São direitos sociais a educação […].” Também no art. 205, afirma-se: “A educação, direito de todos e dever do Estado e da família[…]”. Como dever do Estado, a promoção da educação requer a criação de políticas públicas eficazes e efetivas. Para tratar de determinados assuntos, foi requerida a edição de uma lei, de abrangência Nacional.  De acordo com o art. 214,

A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que conduzam a:

I – erradicação do analfabetismo;

II – universalização do atendimento escolar;

III – melhoria da qualidade do ensino;

IV – formação para o trabalho;

V – promoção humanística, científica e tecnológica do País;

VI – estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do produto interno bruto. (BRASIL, 1988)

Para trazer efetividade aos preceitos do referido artigo, a esfera federal publicou a Lei n. 13.005/2014, que determina diretrizes, metas e estratégias para a política educacional dos próximos 10 anos, propondo 20 metas que deverão ser realizadas até 2024.

A melhoria da qualidade da educação é uma de suas diretrizes, além da promoção do princípio da gestão democrática da educação pública e da valorização dos profissionais da educação, dentre outras. (PNE, art. 2º)

A Constituição da República de 1988, em seu art. 30, dispõe que compete aos municípios: […] “VI – manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental”.

Os anos iniciais do Ensino Fundamental (EF) inserem-se na educação básica (EB) brasileira da seguinte forma:

Tabela 1 – Etapas da educação básica

Etapas da educação básica			Idade (anos)	Duração
Educação Básica	educação infantil	creche	até 3	3 anos
		pré-escola	4 e 5	2 anos
	ensino fundamental	anos iniciais do ensino fundamental	a partir dos 6	5 anos
		anos finais do ensino fundamental	a partir dos 11	4 anos
	ensino médio		a partir dos 15	3 anos

Fonte: Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), Lei n. 9.394/1996. Elaboração: TCEMG, ano 2019.

 

De acordo com o art. 211 da CR/88: “A União, os estados, o Distrito Federal e os municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino”. Dessa forma, pode-se afirmar que as políticas públicas, na área de educação, não são de competência de um ente específico, mas sim de todos os entes, que devem atuar de forma colaborativa. Cada ente possui atribuições estipuladas que, de alguma forma, devem integrar um sistema educacional. Ainda, o art. 211 da CR/88 atribuiu aos municípios atuar prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil. (BRASIL, 1988).

Gerir e implementar políticas públicas educacionais são tarefas complexas e exigem do gestor público um bom planejamento. Os tribunais de contas têm um papel pedagógico relevante, no seu ramo de atuação, e podem ser, por meio de ações voltadas para a área educação, colaboradores importantes para o gestor e, principalmente para a sociedade.

3 METODOLOGIA

O TCEMG tem realizado, nos últimos anos, auditorias operacionais em diversas áreas, como saúde, educação, saneamento básico e mineração. O tema educação, selecionado, foi motivado pelos recentes julgamentos realizados por esta Corte de Contas, dando destaque aos trabalhos e aos resultados que a auditoria operacional proporcionará para a população em geral.

A pesquisa foi iniciada com o levantamento de bibliografias referentes aos temas e aos conceitos sobre auditoria operacional, suas características e seus benefícios, à avaliação de políticas públicas e aos tribunais de contas.

Foram consultados livros e artigos sobre o assunto, bem como os manuais da INTOSAI referentes às Normas Internacionais das Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI).

Além disso, foi realizada a análise documental dos acórdãos relacionados às auditorias operacionais realizadas na educação básica nos municípios selecionados.

Pretende-se com este artigo demonstrar o caso de sucesso das auditorias operacionais no campo das políticas públicas de educação no ensino infantil e nos primeiros anos do ensino fundamental, principalmente as determinações e as recomendações dadas por esta Corte (TCEMG), passando pelos critérios metodológicos utilizados pela equipe de auditoria.

4 RESULTADOS E DISCUSSÃO

A função educação foi o tema prioritário no biênio 2017-2018 no TCEMG, período em que foi lançado o programa Na Ponta Lápis, o qual possui três eixos: ações de fiscalização, oferta de ferramentas de gestão aos jurisdicionados e capacitação aos diversos atores envolvidos com a política pública. Nesse sentido, a auditoria operacional na educação infantil e no ensino fundamental foi incluída no Plano Anual de Fiscalização do exercício de 2017 do TCEMG.

Cabe destacar que, quanto à auditoria operacional nas escolas de Ensino Fundamental, foram selecionados municípios com o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) decrescente, de acordo com a Representação da Procuradora do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, Cristina Andrade Melo.

4.1 Auditoria operacional na educação infantil

Considerando que o objeto da auditoria foi avaliar o desempenho da educação infantil com foco no cumprimento das metas constantes no PNE e nos PMEs, inicialmente, para delimitação do escopo, foram trazidas as seguintes questões de auditoria, conforme as legislações aplicáveis ao tema.

• De que forma a Secretaria Municipal de Educação tem atuado a fim de universalizar a pré-escola e ampliar a oferta de vagas em creches até o mínimo de 50%?
• De que maneira tem sido promovida a formação e a valorização dos profissionais da educação infantil?
• Como tem sido estimulada a gestão democrática nos estabelecimentos municipais que oferecem a educação infantil?
• A rede física das escolas públicas municipais oferece condições adequadas à educação infantil?

4.1.1 Metodologia adotada para a auditoria

Para fomentar a estratégia metodológica durante a fase de planejamento, foram utilizadas técnicas de diagnóstico, como análise de stakeholders, construção de árvore de problemas, entrevistas com servidores, secretários, diretores, professores, monitores e representantes dos conselhos municipais, além da visita exploratória, gerando, assim, os dados primários. Já os dados secundários foram obtidos mediante consulta à legislação sobre o tema, bibliografia específica e documentos oficiais disponíveis.

A seleção da amostra de municípios para os trabalhos de campo considerou o percentual de atendimento aos alunos da pré-escola, cuja universalização para as crianças de 4 a 5 anos tornou-se obrigatória e, com termo final, até 2016, conforme PNE. A base de dados utilizada foi o Censo Demográfico de 2010. Foram descartados os 210 municípios que integravam a amostra de outras auditorias em andamento, no âmbito do Programa Na Ponta do Lápis. O Município de Belo Horizonte também foi excluído por ter sido realizada (nesse município) auditoria operacional na educação infantil em 2017.

Dos municípios remanescentes, a amostra consistiu em 13 municípios localizados em sete mesorregiões mineiras. O critério de escolha dos municípios da amostra teve as seguintes vantagens: maximização do número de municípios visitados; distribuição geográfica da auditoria por várias regiões do Estado; análise de realidades distintas quanto ao grau de atendimento da pré-escola; possibilidade de identificação de boas práticas; aumento da cooperação entre municípios vizinhos na consecução dos objetivos do PNE.

Assim, foram visitados os seguintes municípios com os respectivos percentuais de atendimento de alunos na pré-escola, conforme Tabela 2.

Tabela 2 Amostra de municípios – ensino infantil

MESORREGIÕES DE MINAS GERAIS	MUNICÍPIO	ATENDIMENTO DE CRIANÇAS DE 4-5 ANOS (%)
Metropolitana de Belo Horizonte	Vespasiano – teste piloto	76
Norte de Minas	Salinas	76
	Fruta de Leite	35
Oeste de Minas	Oliveira	86
	Cana Verde	33
Sul/​Sudoeste de Minas	Itajubá	82
	Delfim Moreira	46
Triângulo Mineiro/​Alto Paranaíba	Ituiutaba	79
	Prata	47
Vale do Rio Doce	Caratinga	73
	Bom Jesus do Galho	40
Zona da Mata	Ponte Nova	87
	Sem-Peixe	30

Fonte:  http://simec.mec.gov.br/pde/graficopne.php. Elaboração: TCEMG, ano 2019.

4.1.2 Principais achados de auditoria

2024. Quanto à atuação da Secretaria Municipal de Educação no cumprimento da Meta 1 do PNE, foram observadas deficiências no cumprimento da Meta 1 do PNE, uma vez que a maior parte das prefeituras não apresentaram a metodologia utilizada para demonstrar que 100% dos alunos de 4 a 5 anos estavam matriculados na educação infantil. Com relação às creches, não foram apresentadas evidências que apontam para o atendimento de 50% das crianças de 0 a 3 anos até 2024.
2025. Quanto à formação continuada e valorização dos profissionais da educação infantil,

a maioria dos municípios auditados apresentou falhas na implementação de ações propostas para o cumprimento das metas 16 e 18 do PNE, conforme as seguintes evidências: cerca de 70% dos professores da educação básica e 70% dos professores da pré-escola ocupam cargos de provimento efetivo e apenas 40% dos professores municipais possuem cursos de pós-graduação.

1. Quanto à gestão democrática da educação infantil, em todos os municípios auditados, foram observadas falhas na efetivação da gestão democrática, considerando a atuação dos conselhos municipais de educação e conselhos escolares. Boa parte das deficiências relacionam-se à falta de atuação dos conselhos escolares nas escolas que oferecem educação infantil, o que indica o descumprimento na implementação e no monitoramento da meta 17 do PNE.
2. d) Quanto à infraestrutura das escolas municipais que oferecem educação infantil, em relação ao espaço físico, destaca-se que 34 dos 69 professores da educação infantil, entrevistados pela equipe de auditoria nos 13 municípios, apontam que uma das dificuldades enfrentadas pelos profissionais decorre de problemas no espaço físico dos estabelecimentos de ensino. Desses 34 professores, 21 afirmaram que o espaço físico das escolas ou creches em que trabalhavam não estava adaptado para a educação infantil.

A equipe de auditoria anexou aos relatórios fotos da infraestrutura das escolas, tal como:

Figura 1 Quadro negro danificado

Fonte: TCEMG

4.1.3 Principais determinações e recomendações

Dos 13 autos dos processos de auditoria operacional realizada, até a elaboração deste trabalho, quatro deles já foram julgados pela Corte de Contas de Minas Gerais, com os devidos acórdãos publicados. Foram acordadas entre os conselheiros as determinações e recomendações propostas pela equipe auditora e acolhidas por eles, assim como a determinação do envio do plano de ação elaborado pelos responsáveis nos prazos estipulados no acórdão, conforme o modelo previsto na Resolução n.16/2011 do TCEMG.

Dentre as determinações, destacam-se:

1. a apresentação, no relatório de monitoramento do PME, do percentual de atendimento da Meta 1;
2. a promoção da universalização do atendimento das crianças de quatro e cinco anos, em cumprimento à Meta 1 do PME;
3. a apresentação do alvará sanitário e do auto de vistoria do Corpo de Bombeiros para as instituições municipais que oferecem a educação infantil;
4. a informação sobre providências tomadas em relação ao cumprimento do piso nacional do magistério, nos termos da Lei n. 11.738/2008;
5. a promoção da reestruturação do plano de carreira do magistério, regulamentada pelas leis municipais específicas.

Percebe-se, então, que o TCEMG teve a preocupação de determinar a cada município, para melhoria e efetividade da qualidade do ensino, o cumprimento às legislações aplicáveis, ao PNE, ao piso nacional e às carreiras dos professores e à infraestrutura das escolas.

Com relação às recomendações, foi proposto que cada município:

1. monitore o PME com base em dados atualizados de modo a permitir o acompanhamento sistemático do cumprimento de suas metas, contendo os indicadores, o cálculo e a metodologia utilizados para obtenção dos percentuais, mantendo arquivos sistematizados dos documentos referentes aos dados constantes do relatório de monitoramento para futuras consultas, auditorias e prestações de contas;
2. defina metas intermediárias, até o final da vigência do PME, em relação ao cumprimento da meta de ampliação da oferta de educação infantil em creches de forma a atender, no mínimo, 50% das crianças de até três anos;
3. defina metas de expansão da rede pública de educação infantil compatíveis com as necessidades do município;
4. promova a instituição e o efetivo funcionamento dos conselhos escolares na rede municipal de ensino;
5. providencie a correção dos problemas de infraestrutura verificados nas escolas municipais pela equipe de auditoria;
6. implemente modificações no programa e na rotina de manutenção das escolas municipais de educação infantil, a fim de prevenir deficiências como as verificadas pela auditoria;
7. dê continuidade às ações municipais para a ampliação do quadro de professores efetivos;
8. desenvolva e implemente um programa de capacitação de formação continuada para os profissionais da educação.

4.1.4 Benefícios esperados

A equipe de auditoria ressaltou em seus relatórios técnicos alguns benefícios esperados após a implementação das determinações e recomendações exaradas pelo Tribunal, dos quais podem ser citados:

1. o infantil de 100% das crianças de quatro e cinco anos e de 50% das crianças de zero a três anos;
2. a adequação da oferta de vagas atendimento na educação na educação infantil à demanda do município;
3. a melhoria do monitoramento do PME;
4. a adequação da rede física às necessidades da educação infantil no município;
5. o aumento da qualidade da educação;
6. a valorização dos profissionais da educação municipal;
7. melhor planejamento das atividades dos estabelecimentos escolares;
8. maior comprometimento da comunidade escolar na resolução de problemas cotidianos;
9. maior participação da comunidade na vida escolar.
10. proporcionar ambiente seguro com menores riscos para as crianças e profissionais, como também prevenção e combate a incêndio e pânico
11. propiciar ambiente adequado à aprendizagem infantil;
12. preservar as especificidades da educação infantil na organização das redes escolares;
13. garantir o atendimento da criança de zero a cinco anos em estabelecimentos que atendam aos parâmetros nacionais de qualidade.

Os benefícios esperados pelo TCEMG, decorrentes da implementação das referidas recomendações, dependem da elaboração e da execução de plano de ação que será enviado ao Tribunal pelos jurisdicionados responsáveis para análise e aprovação. Após a aprovação do referido plano, inicia-se o processo de monitoramento da auditoria. Essa fundamental etapa do processo configura-se no acompanhamento pelo TCEMG da implementação de ações que solucionem os problemas identificados durante a auditoria. Ao final dessa etapa, será construído relatório de impacto das medidas tomadas. Demonstra-se, desse modo, forma eficaz de avaliação da política pública, ressaltando a real efetividade das ações, bem como as contribuições feitas pelo TCEMG para o aprimoramento e para a avaliação da educação nos municípios.

4.2 Auditoria operacional no ensino fundamental

A representação feita pelo Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, por meio da procuradora Cristina Andrade Melo, resultou na auditoria operacional nos anos iniciais do ensino fundamental no contexto da implementação do PNE, principalmente quanto à meta 7, que se refere à qualidade da educação em oito municípios de acordo com as seguintes justificativas na Tabela 3.

Tabela 3 Amostra de municípios que receberam a auditoria

Município	Motivo pelo qual o município integrou a amostra
1        Aracitaba	Idebs mais baixos do Estado no ano de 2015
2        Jampruca
3        Oratórios	Duplo regressivo no Ideb, ou seja, o índice decaiu nas duas últimas aferições
4        Tabuleiro
5        Santana de Pirapama	Interrupção da trajetória de duplo regressivo no Ideb
6        Ubaí
7        Arapuá	Melhores Idebs no ano de 2015 no Estado de Minas Gerais
8        São José da Barra

Fonte e elaboração: TCEMG, ano 2019.

O objetivo da auditoria foi analisar os três aspectos que influenciam na qualidade do ensino oferecido nos anos iniciais do ensino fundamental, a saber: gestão municipal, gestão escolar e política de valorização dos professores.

Dessa forma, foram feitas as seguintes questões para delimitar o escopo da auditoria.

• Quais aspectos da gestão municipal impedem a oferta de educação de qualidade e que podem ser aperfeiçoados para melhorar o Ideb do município?
• Quais aspectos da gestão escolar podem ser apontados como desatualizados ou irregulares, podendo ser aperfeiçoados de forma a contribuir para a melhoria do Ideb no município? A gestão escolar é democrática?
• O governo municipal está implementando as metas e as estratégias do PNE relativas à formação inicial e continuada e às condições de trabalho e de remuneração dos professores? Está se empenhando para se alinhar à diretriz do PNE de valorização do profissional da educação?

4.2.1 Metodologia adotada pela auditoria

A equipe de auditoria optou por realizar os estudos preliminares e o planejamento de auditoria para todos os municípios selecionados de forma unificada. Foram realizadas entrevistas com especialistas da área educacional e amplas pesquisas sobre o tema. Além disso, a equipe usou técnicas de diagnóstico, como a análise SWOT validada com os gestores da Secretaria de Educação do Estado de Minas Gerais. Essa técnica consiste no levantamento das forças e fraquezas do ambiente interno e analisa no cenário externo as oportunidades e ameaças. Foi realizado também o Diagrama de Verificação de Risco (DVR), que tem por objetivo identificar as áreas mais sensíveis que, por conseguinte, possuam o maior risco no âmbito do tema.

Foram feitas também análise de stakeholder e visita exploratória em duas escolas do município de Nova Lima para conhecer, na prática, os problemas estudados. Com isso, a equipe de auditoria elaborou a matriz de planejamento, os roteiros de entrevistas e de verificações e fez ainda um teste piloto no município de Rio Acima para checar a aplicabilidade dos instrumentos elaborados para, então, realizar a execução da auditoria nos oito municípios.

Destaca-se a importância da estratégica utilizada na metodologia para garantir o sucesso da auditoria e levantar os melhores resultados.

4.2.2 Principais achados de auditoria

Considerando que a auditoria foi norteada pelos aspectos que influenciam na qualidade do ensino fundamental, foram evidenciadas as seguintes situações.

Quanto à gestão municipal, os principais pontos abordados nos trabalhos foram a transparência da gestão pública, o planejamento da ação governamental, a continuidade dos serviços prestados à sociedade, a supremacia do interesse público, a boa fé e a executividade dos atos administrativos de forma a atingir uma educação de qualidade, desenvolvendo e fortalecendo o município.

Ficou evidenciado que, em boa parte dos municípios auditados, não há informatização das escolas nem indicadores próprios de modo a mapear o perfil dos alunos e dos profissionais da educação; condições e infraestrutura das escolas; recursos pedagógicos e outros que auxiliem a avaliação e possibilitem a orientação às escolas para a melhoria do Ideb.

No que se refere à gestão escolar, foram analisados os aspectos da gestão democrática que não estavam sendo realizados, como a eleição do gestor escolar, que ocorre por indicação do prefeito municipal. Foi observado que os Projetos Políticos Pedagógicos (PPP) e os Regimentos Escolares (RE) estão desatualizados e não tiveram a participação da comunidade na sua elaboração. Além disso, quanto à infraestrutura das escolas observadas e citadas pela equipe de auditoria, constatou-se que salas de aula, banheiros, quadras de esportes e pátios escolares estavam sem a devida manutenção, e bibliotecas eram utilizadas como local de armazenamento de materiais estranhos à atividade de leitura e pesquisa; além da ausência de laboratório de informática e ciências (ou funcionando de maneira precária). Foram encontrados muitos problemas na infraestrutura, os quais são ratificados pelas fotos anexadas aos relatórios de auditoria.  Algumas das referidas fotos estão reproduzidas abaixo.

Figura 2 Instalação sanitária precária

Fonte e elaboração: TCEMG.

Figura 3 Janela sem vidros e proteção

Fonte e elaboração: TCEMG.

4.2.3 Principais determinações e recomendações

Dos oito processos de auditoria operacional, quatro foram julgados, tendo acordadas as seguintes recomendações.

Quanto à gestão municipal:

1. manter, como prática permanente, a elaboração de relatórios e a organização de documentação relativa à situação da educação no município, objetivando repassar informações gerenciais e decisões tomadas com repercussão e relevância no futuro à equipe de transição a ser oportunamente instituída, observando-se o regramento específico;
2. promover ações para que a família tenha mais conscientização sobre a importância de o aluno frequentar a escola e seja incentivada a ter maior participação na vida escolar;
3. programar a renovação da frota de veículos que atende ao transporte na zona rural, de forma a garantir a segurança e a integridade dos alunos e do motorista.

Quanto à gestão escolar:

1. apresentar cronograma de apresentação do PPP, do RE e do Planejamento Anual (PA) para a comunidade escolar, especialmente para o conselho escolar, além de manter esses documentos atualizados e disponíveis para consulta pública, inclusive no momento de transição de gestão escolar e municipal;
2. apresentar cronograma de instituição de conselho escolar e fiscal para sugestão de aplicação e, principalmente, para a fiscalização de aplicação dos recursos do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), de acordo com os preceitos da gestão democrática, de forma a inserir a comunidade escolar na tomada de decisão acerca dos assuntos escolares, informando os nomes dos participantes do conselho bem como quais os setores esses representam, o local e a periodicidade das reuniões;
3. apresentar cronograma de manutenção da estrutura física da escola que oferta os anos iniciais do EF, adequando-as à legislação vigente e incluindo demais itens que se mostrem necessários para promover melhorias na infraestrutura escolar.

Quanto à política de valorização dos professores:

1. tomar as medidas necessárias para a implementação do piso nacional do magistério;
2. estimular a formação de uma comissão de professores representantes do corpo docente para discutir possíveis modificações no plano de carreira;
3. consultar periodicamente os professores para saber quais cursos de capacitação eles estão necessitando e fornecer esses cursos em parceria com uma instituição de ensino superior;
4. capacitar e dar condições de trabalho para que os coordenadores pedagógicos implementem a formação continuada no ambiente escolar;
5. organizar a grade de horários das escolas de modo que todos os professores permaneçam no máximo dois terços da carga horária de trabalho em atividades de interação com os alunos; e
6. viabilizar o acesso a computadores com Internet para todos do corpo docente durante o período em que estiverem planejando aulas.

4.2.4 Benefícios esperados

Da mesma forma que ocorreu com os processos de auditoria da educação infantil, a equipe de auditoria elencou em seus relatórios técnicos os benefícios mais significativos esperados após o acatamento das recomendações, de acordo com cada aspecto analisado, a saber.

Com a implementação das recomendações referentes aos impactos da gestão municipal na qualidade de ensino, espera-se que ocorra:

1. ampliação da oferta de informação entre as gestões municipais, principalmente ligadas à área da educação;
2. estabelecimento e ampliação do conselho municipal de educação;
3. ampliação das ações de fiscalização e manutenção das escolas municipais que ofertam educação nos anos iniciais do ensino fundamental.

Com a implementação das recomendações referentes ao aperfeiçoamento da gestão escolar democrática, espera-se que ocorra:

1. a atualização, o conhecimento e a disponibilização dos instrumentos institucionais pedagógicos (PPP, RE, PA) para a comunidade escolar;
2. o recebimento dos recursos do PDDE bem como a instituição da unidade executora e do conselho escolar ou fiscal para supervisionar o recebimento e a aplicação do recurso;
3. a manutenção da estrutura física das escolas aos padrões mínimos de comodidade para os alunos e o corpo docente, o que contribuirá para que a educação no município alcance os patamares de conformidade estabelecidos nacionalmente;
4. o direito e o dever da educação alcançados de maneira plena, contribuindo para o desenvolvimento do país com a formação de cidadãos aptos e cientes de seus direitos e deveres.

Com a implementação das recomendações referentes às metas e às estratégias do PNE relativas à valorização dos professores, espera-se que ocorra:

1. salto de qualidade na educação;
2. utilização de recursos de forma mais planejada e eficaz;
3. valorização dos professores, que se sentirão mais importantes e mais preparados para lecionar.

O conselheiro do TCEMG, Sebastião Helvecio, em seu voto no Processo n. 1047837 do Município de Santana de Pirapama, destaca:

Assim, verifica-se que as ações de controle externo deste Tribunal alcançarão benefício social a partir da melhoria do desempenho da educação infantil em âmbito municipal, notadamente no cumprimento das metas constantes dos Planos Nacional e Municipal de Educação.

Além disso, nesse mesmo julgamento, a procuradora Cristina Andrade Melo, autora da representação que originou a auditoria nesse município, ressaltou a importância da auditoria operacional para os resultados da política pública, afirmando o que se segue.

Por certo, o relatório de auditoria que acaba de ser analisado por esta colenda Câmara servirá de valioso auxílio ao gestor para melhorias no que tange à gestão municipal, à gestão escolar e às políticas de valorização dos professores. Isso reforça, Senhores Conselheiros, a necessidade de auditoria operacional em municípios que apresentem IDEB abaixo da média ser uma política fiscalizatória constante e perene por parte deste Tribunal de Contas, por ser um instrumento adequado para se analisar muito mais do que quanto se gasta, mas como o recurso público está sendo gasto na seara educacional. (MELO, 2019, pág. 9-10)

A importância que a auditoria operacional trouxe para a matéria de avaliação da política pública, nesse contexto, na educação, aproximou ainda mais o controle externo exercido pelos tribunais de contas sobre seus jurisdicionados, não só pela relação fiscalizador-fiscalizado, mas também como uma espécie de parceria para buscar as melhores práticas sobre o tema e acompanhar seu desenvolvimento no município.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Na permanente e sistemática busca pela melhoria da qualidade da educação, as auditorias operacionais entram em foco, contribuindo para a concretização de metas e objetivos propostos nas políticas públicas. Muitas vezes, o gestor responsável pela execução de um programa governamental não dispõe de conhecimento aprofundado acerca das ações que deve executar e nem mesmo consegue encontrar meios para cumprir o planejamento que lhe foi conferido ou que por ele foi elaborado. A auditoria operacional demonstra ser meio crucial para identificar deficiências que impendem a adequada e efetiva execução das políticas públicas.

Sabe-se que a melhoria da oferta e da qualidade da educação pode trazer inúmeros benefícios à sociedade, como a redução dos índices de criminalidade e desemprego em longo prazo. A educação é um dos pilares da sociedade civilizada e o mais importante instrumento responsável pelo crescimento socioeconômico e cultural das nações.

As auditorias operacionais realizadas pelo TCEMG na área da educação infantil e do ensino fundamental encontraram inúmeras deficiências no cumprimento das metas do PNE. Dentre os achados de auditoria mais frequentes em todos os municípios inspecionados, podem ser citados os diversos problemas de infraestrutura, que afetam, sobremaneira, a qualidade do ensino.

A educação é o termo resumo da qualidade na área social e humana, pois ele entende que não há como chegar à qualidade sem educação. Ademais essa educação, por sua vez, exige construção e participação, precisa de currículo, de prédios, de equipamentos, mas sobretudo de bons professores, de gestão criativa e de ambiente construtivo, participativo, sobretudo de alunos construtivos e participativos para a qualidade se efetivar. Para que bons professores possam exercer suas habilidades de forma eficaz, é primordial que haja uma boa estrutura física.

As recomendações do TCEMG para que os jurisdicionados implementem ações que promovam efetivamente alterações na infraestrutura das unidades escolares têm o objetivo final de melhorar a qualidade do ensino oferecida naqueles ambientes, pois creches e escolas municipais foram encontradas em situações precárias, necessitando de melhorias e reparos urgentes.

No aspecto de participação social da comunidade envolvida, o TCEMG focou em recomendar aos municípios a instituição do efetivo funcionamento dos conselhos escolares, que são peça fundamental para que alunos, professores, pais e pedagogos possam participar de decisões importantes no âmbito escolar.

Quando as partes envolvidas na comunidade escolar se sentem ouvidas e importantes para o processo, há um comprometimento mais fortalecido por parte de todos, e isso contribui amplamente para que o ambiente escolar reflita a realidade em que está inserido, facilitando a busca por melhor qualidade.

O programa Na Ponta do Lápis (do TCEMG) foi considerado pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon) como uma boa prática, destacando a relevância com que o Tribunal de Contas  do Estado de Minas Gerais tratou a temática da educação. Uma das vertentes do programa, a de fiscalização, impulsionou as auditorias operacionais, o que foi crucial para o atingimento dos objetivos. O referido programa é um grande vetor da participação social no contexto educacional, visto que, por meio do aplicativo disponibilizado, a comunidade possui comunicação direta com os gestores públicos. Isso facilitou a interação entre os interessados em melhorar a qualidade do ensino.

Por fim, espera-se ter conseguido evidenciar, por meio deste estudo, que a ação articulada, planejada e exercida pelo controle externo, que objetiva o aperfeiçoamento do desempenho das ações governamentais na educação básica, é extremamente positiva no sentido de promover melhoria na qualidade dos serviços prestados à sociedade. As auditorias operacionais podem ser utilizadas em diversas áreas como ferramenta notável de diagnóstico da situação das políticas e dos programas públicos.

REFERÊNCIAS

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