Painel: Tribunal de Contas como ferramenta para participação cidadã: o caso brasileiro

“A experiência do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro e do Instituto Ruy Barbosa”

Paula Alexandra Canas de Paiva Nazareth*

Jorge Henrique Muniz da Conceição**

I.      Introdução

 

O maior envolvimento e participação do cidadão brasileiro no uso e controle das contas públicas constitui objetivo que vem ganhando importância a cada dia, fruto do processo de redemocratização do país e das reformas estruturais empreendidas nos últimos anos.

A entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal recolocou no centro do debate os temas do controle social e da participação popular na fiscalização dos gastos do governo. Os mecanismos tradicionais de controle revelam-se insuficientes para lidar com a flexibilização e descentralização das ações e serviços públicos que vem ocorrendo no Brasil desde os anos 90, abrindo espaço para um maior envolvimento da sociedade no controle – individualmente, por meio de entidades, associações e conselhos ou ainda por intermédio dos partidos políticos – de modo a prevenir o desperdício no uso dos recursos colocados à disposição do Estado.

O objetivo deste trabalho é analisar o papel dos Tribunais de Contas na promoção do controle social. Nosso argumento é que os Tribunais de Contas são importantes instrumentos nesse processo e que existem perspectivas alternativas de atuação ainda não inteiramente exploradas. Com efeito, além de serem responsáveis por auxiliar o Poder Legislativo no controle externo das ações da administração pública, os Tribunais de Contas podem contribuir e impulsionar decisivamente o controle social das seguintes formas, dentre outras:

• fiscalizar o cumprimento da efetiva transparência da gestão pública – garantir que esteja sendo dada a necessária divulgação e publicidade das ações dos Governos;
• disponibilizar aos cidadãos informações sobre as contas públicas e sobre os resultados dos trabalhos de fiscalização e auditoria que desenvolvem – a informação é elemento básico e essencial para o controle social;
• atuar como canal privilegiado de comunicação com o cidadão – acolhendo denúncias, criando Ouvidorias, departamentos e/ou telefones ou endereços eletrônicos específicos para atender o cidadão.

Pretende-se discutir as possibilidades dos Tribunais de Contas do Brasil à luz de algumas das propostas para aumentar a participação cidadã encontradas na literatura, identificar resultados já alcançados e a aderência dos projetos em andamento a esse objetivo.

Para tanto, a próxima seção apresenta algumas considerações acerca do controle social da administração pública, resumindo propostas para fortalecer os mecanismos de controle e aumentar a participação cidadã encontradas na literatura sobre o tema.

A segunda seção descreve brevemente o “Sistema Tribunais de Contas” do Brasil, suas competências e atribuições. Serão comentadas algumas críticas ao modelo adotado e analisados os resultados de recente diagnóstico da situação atual daqueles Tribunais, que identificou estratégias comuns de ação para o desenvolvimento organizacional e adequação às novas exigências da gestão responsável. Destacam-se, ao final da seção, as expectativas dos representantes destas instituições acerca do que esperam que seja a atuação do “Tribunal do Futuro” ideal.

A participação do Instituto Ruy Barbosa – entidade de caráter técnico que representa o “Sistema Tribunais de Contas” – no fortalecimento institucional e no apoio à atuação integrada daquelas instituições, promovendo o intercâmbio de experiências e a construção de uma jurisprudência comum, é analisada na seção que se segue, dada sua relevância para o alcance da harmonização e unificação dos entendimentos acerca dos temas de interesse nacional e o benefício que tais medidas podem trazer ao cidadão.

Atenção especial deverá ser dada à experiência do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, com identificação das ações já implementadas e em curso nesse sentido e, na medida do possível, avaliação dos resultados por elas alcançados para aprimorar o controle social e outros projetos que estão sendo desenvolvidos na instituição.

 

II.   Algumas Considerações acerca do Controle Social da Administração Pública

Nos últimos anos, o Brasil enfrentou mudanças significativas em suas estruturas política, econômica, social e institucional. No plano político, a década que se iniciou em 1980 foi marcada pelo movimento de redemocratização do país que culminou com a promulgação da “Constituição Cidadã” em 1988 e o intenso processo de descentralização fiscal e política que se seguiu.

Ao longo dos anos 90, sucederam-se as reformas estruturais da economia, acompanhando os movimentos mundiais de globalização e a emergência da democracia como forma dominante de regime político[1]: a abertura da economia; o fim de monopólios estatais; a privatização de empresas públicas em todos os níveis de governo; as reformas administrativa e da gestão pública; o controle da inflação crônica com a introdução de nova moeda estável, o real, entre tantas outras mudanças. No novo contexto, os serviços passam a ser cada vez mais executados por entidades descentralizadas, governos locais e agências e os gestores dos recursos ganham autonomia enquanto se tornam mais responsáveis perante a sociedade, exigindo-se maior capacitação e qualificação dos servidores públicos.

A entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal em 2000, já num ambiente de estabilidade monetária, representou novo marco na gestão pública no Brasil e permitiu o resgate do processo de planejamento das ações governamentais, que resultou em aumento significativo do grau de realismo e transparência dos orçamentos. A busca do equilíbrio das contas e da responsabilidade na gestão dos recursos públicos, em todos os níveis e esferas de governo, por outro lado, evidenciou a necessidade premente de reformulação e fortalecimento dos mecanismos de controle do Estado.

O controle da administração pública no Brasil se dá de várias formas – é exercido pelos próprios Poderes do Estado ou pela sociedade, mediante a participação dos cidadãos, de forma individual ou coletiva. A finalidade é garantir que a administração atue de acordo com os princípios implícitos e explícitos estabelecidos na Constituição Federal – legalidade, moralidade, finalidade pública, motivação, impessoalidade, publicidade e eficiência, além de outros princípios também não relacionados na Carta Magna, mas situados pela doutrina como valores concretos, ou previstos em normas infraconstitucionais, tão importantes quanto os já mencionados.

Em vista dos diferentes tipos e critérios de classificação existentes, o controle pode ser diferenciado pelo órgão que o exerce (se administrativo, legislativo ou judicial), pela origem do órgão (se interno ou externo à estrutura do controlado), quanto ao momento em que se realiza (prévio, concomitante ou a posteriori), e ainda quanto à ênfase dada aos processos ou aos resultados da gestão, sendo este último o tipo de controle por excelência do modelo gerencial da administração, em contraposição ao modelo burocrático (controle nos processos)[2].

Não basta, entretanto, estabelecer regras e mecanismos legais de controle. Existe ainda uma grande distância entre o que é planejado e o interesse público, associada à ineficácia dos mecanismos de controle, que poderiam corrigir os rumos. É preciso vencer inúmeras dificuldades ainda encontradas nas práticas da administração pública brasileira, tais como a corrupção, o patrimonialismo, o nepotismo, a ineficácia da aplicação da lei, dentre tantas que preocupam a opinião pública e promovem o desinteresse do cidadão.

Silva (2001) propõe que, para melhorar as condutas, devem ser investigadas as causas e falhas da administração e, a partir desse diagnóstico, propor soluções inovadoras e consistentes com a realidade apresentada. Para o autor, a solução é a construção de controle baseado no desenvolvimento social, apoiado na educação e trabalho. O processo democrático depende de aprendizado das habilidades de cidadania, de modo a incentivar a participação social ativa e a responsabilização dos gestores no trato do dinheiro público.

Seguindo conceituação proposta por Silva (2001), a literatura que cuida do controle define o termo controle social como a “possibilidade de atuação dos grupos sociais (sociedade civil) por meio de qualquer uma das vias de participação democrática no controle das ações do Estado e dos gestores públicos.” O autor defende ainda que a participação popular efetiva e democrática só pode existir se houver, de um lado, um conjunto de cidadãos, entidades ou movimentos sociais dispostos a participar e, de outro, canais de atuação/participação criados pelo Estado para viabilizá-la.

Ao analisar as dificuldades atuais dos sistemas de controle, o autor conclui que estão diretamente associadas à tendência moderna da administração de substituir controles formais pela avaliação de resultados, fato que evidencia a necessidade de aprimorar tanto o desempenho como o próprio controle. A cultura de clientelismo e patrimonialismo que permanece nas organizações públicas, associada à falta de capacitação dos servidores, dificulta o estabelecimento de flexibilidades na administração. Os órgãos oficiais, que deveriam exercer o controle, pecam pela falta de capacitação técnica e legitimidade para exercer a função. Para superar essas dificuldades de controle, identificaram-se algumas propostas, a saber,

1. Criar canais formais de acolhimento de denúncias e disponibilização de informações simples, consistentes e por meio de regras claras – um exemplo seria a criação de Ouvidorias;
2. Projeto de educação, de longo prazo, da sociedade (1º e 2º graus);
3. Reforçar e fiscalizar a atuação dos conselhos municipais e estaduais [3];
4. Estimular programas de capacitação técnica e treinamento interno dos servidores;
5. Promover a renovação dos servidores por meio de concursos públicos e pela reestruturação das carreiras públicas;

 

Em vista da tendência que vem sendo observada de descentralização das ações dos governos e do correspondente estabelecimento de contratos de gestão, é fundamental também a possibilidade de avaliação do desempenho do agente público. Para o controle, reveste-se de suma importância a definição dos parâmetros estabelecidos naqueles contratos, que permitirão verificar o atingimento do interesse público e desenvolver indicadores de desempenho. As propostas associadas ao fortalecimento do controle sobre essas questões são:

1. Estimular os contratos de gestão, tendo os conselhos como instrumento de coordenação e acompanhamento das ações governamentais;
2. Desenvolver, e divulgar em linguagem clara para a população, indicadores de desempenho para os órgãos públicos e terceirizados, como instrumentos de acompanhamento e controle;
3. Os indicadores devem ser comuns, ou seja uniformes dentro do possível, e gerados dentro dos sistemas informatizados já disponíveis, uma vez que a homogeneização facilita a transparência;

Para o controle social, o diagnóstico é de que faltam vias de atuação – o cidadão comum não sabe como atuar e teme exercer plenamente os direitos de cidadania por falta de informação e também por medo (por exemplo, de sofrer algum tipo de represália). A informação é elemento básico nesse processo e, em vista do volume dos dados, só pode ser plenamente trabalhada e difundida por meio da informatização.

Busca-se, por isso, o desenvolvimento dos sistemas informatizados de gestão que controlam a administração financeira, orçamentária, patrimonial e de pessoal (como O SIAFI e o SIAFEM, por exemplo). Os controles formais passam então a ser padronizados nos sistemas informatizados e tornam-se armas poderosas para acompanhar os resultados da gestão dos recursos. Obviamente, nesse contexto, a internet é muito importante porque aumenta as possibilidades de participação da sociedade na formulação das políticas, definição dos gastos e no acompanhamento dos processos legislativo e judiciário.

Com esse intuito, propõe-se a uniformização e integração dos diferentes sistemas de informação dos agentes que atuam no controle interno e externo. A idéia é criar um sistema de informação comum, disponível na internet, uma espécie de “Portal do Cidadão”, que reunisse todas as informações que pudessem ser úteis ao exercício do controle social.

 

III. O “Sistema Tribunais de Contas”

 

O art. 1º da Constituição Federal do Brasil de 1988 consagrou a República como forma de governo e a Federação como forma de Estado, dotada de soberania. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, soberana, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, com poder para, entre outras atribuições, instituir os respectivos órgãos de controle externo (arts. 31 e 71 a 75), respeitado o princípio da simetria concêntrica, segundo o qual a legislação infraconstitucional deve observar a legislação federal (Moura e Castro, 2003).

Embora a Constituição Federal estipule que a titularidade do controle externo da administração pública é função do Poder Legislativo, tal controle é exercido com o auxílio técnico dos Tribunais de Contas – órgãos colegiados, que têm sua autonomia, constituição e atribuições também definidas constitucionalmente.

Os Tribunais são órgãos independentes, no sentido de que não estão subordinados ao Poder Legislativo ou a qualquer outro Poder constituído. A autonomia orçamentária e financeira, no entanto, é relativa[4]. Embora executem seus respectivos orçamentos e despesas, suas dotações fazem parte dos orçamentos dos respectivos entes – União, Estados e Municípios – sendo passíveis, portanto, de questionamento por ocasião da elaboração da lei orçamentária e vulneráveis inclusive a cortes de orçamento, em função de pressões políticas das mais diversas origens.

As competências do Tribunal de Contas da União foram definidas no art. 71 da Constituição Federal, cuidando o art. 75 de aplicar as mesmas normas, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios, verbis:

“Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

• 1º – No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
• 2º – Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.
• 3º – As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.
• 4º – O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.

(…)

Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.

Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados por sete Conselheiros.”

 

Em suma, pode-se dizer que a missão dos Tribunais é exercer a fiscalização da administração pública e dos recursos por ela geridos, zelando pela legalidade e legitimidade, bem como pela eficiência, eficácia e economicidade, com a finalidade principal de prestar contas, aos contribuintes, do emprego que os Governos fazem desses recursos. Eis aí a gênese da participação decisiva que podem ter os Tribunais de Contas na implementação do controle social.

O fato das competências dos Tribunais estarem definidas constitucionalmente, por um lado oferece garantias ao exercício de sua missão, mas, por outro, introduz uma certa rigidez ao sistema, criando resistências naturais às mudanças em suas estruturas e formas de funcionamento. Esta característica dificulta, por vezes, a adaptação dos Tribunais às mudanças que vão ocorrendo na própria sociedade. Ainda o fato dos Tribunais terem contato mais estreito com o gestor público, o jurisdicionado e, portanto, com a burocracia, afasta-os de certa maneira dos cidadãos contribuintes – em última instância os verdadeiros detentores do poder.

Este modelo dos Tribunais de Contas adotado no país tem sido alvo de críticas nos últimos anos. Recentemente, os questionamentos produziram inclusive propostas, no âmbito legislativo, de modificação ou mesmo de extinção das instituições. Em palestra recente, o Presidente do Tribunal de Contas da União atribuiu as críticas ao desconhecimento, por parte da sociedade, do funcionamento do sistema e das vantagens que possui relativamente ao modelo de Controladorias adotado em outros países[5]. Identificou como necessário valorizar o papel e evidenciar os resultados positivos para a sociedade obtidos pela atuação dos Tribunais de Contas, demonstrando a relação custo/benefício do controle das contas públicas, fundamental para garantir a sobrevivência das instituições. Os Tribunais reconhecem a importância de ter “um bom produto para oferecer ao legislativo e à sociedade que ele representa”, impondo-se-lhes a busca de uma contínua melhoria nos processos de trabalho e do aperfeiçoamento profissional dos técnicos.

A prestação de contas, no novo contexto da administração pública, consiste em dar respostas à sociedade, em justificativa constante, por parte de entidades e gestores, de sua utilidade e relevância. Torna-se insuficiente o controle da arrecadação e dos gastos pelo prisma da legalidade. É necessário associá-lo à avaliação da gestão quanto à eficácia, economicidade, e eficiência das operações, atividades e programas governamentais (auditoria governamental, operacional ou de gestão).

Existem inúmeros projetos e programas já em andamento no sentido da modernização e aparelhamento dos Tribunais de Contas, que atestam avanços significativos na atuação e eficiência das instituições nos últimos anos. Há entretanto ainda muito a melhorar e aprimorar em termos tecnológicos e operacionais, projetos muitas vezes dificultados pela falta de recursos.

Diagnóstico recentemente realizado pela FIA-USP relativamente à situação dos Tribunais de Contas de todo o país, identificou uma série de deficiências e problemas a serem superados dentro de uma estratégia de desenvolvimento organizacional e fortalecimento institucional voltada para uma atuação eficaz e eficiente[6].A pesquisa buscou traçar um retrato da situação atual e das dimensões da atuação dos Tribunais, avaliando diversos aspectos, como número de funcionários, equipamentos, instalações, estrutura, recursos de informática, número de órgãos fiscalizados, dentre outros.

A partir dos dados coletados, foram construídos alguns indicadores importantes, tais como o número de computadores por funcionário, número de processos por agentes de fiscalização, metros quadrados ocupados por funcionário e horas utilizadas por procedimento de fiscalização. Adicionalmente, foram analisadas as atitudes e comportamentos dos dirigentes bem como a percepção dos técnicos dos Tribunais acerca dos principais aspectos sob avaliação.

Dentre os problemas diagnosticados, podem ser identificados pontos comuns aos diversos Tribunais que representam potenciais entraves ao papel que se espera da instituição – em especial, para os fins deste trabalho, de facilitador e promotor da transparência com vista ao aperfeiçoamento do controle social – e que precisam ser enfrentados:

• Baixa integração entre os diversos Tribunais, e destes com os Poderes de cada esfera e com a sociedade; as causas seriam:
  1. falta de personalidade jurídica dos Tribunais de Contas o que prejudica eficácia das decisões (menos de 5% dos débitos e multas imputados são recolhidos aos cofres públicos);
  2. falta de procedimentos e práticas consolidadas para o conjunto dos Tribunais, criando diferentes interpretações sobre os atos julgados e abrindo espaço para contestações judiciais e para a protelação da aplicação das decisões;
  3. baixa integração técnica entre os Tribunais, levando ao desenvolvimento paralelo de soluções para problemas comuns, com perda de tempo, recursos e conhecimento;
  4. ações pontuais e dispersas quanto ao relacionamento com os cidadãos: exposição ainda precária (e registrada em apenas alguns Tribunais) através de ouvidorias e páginas na internet, sem apresentar clara definição dos objetivos dessas ações e sem implementar procedimentos rápidos e conclusivos de respostas às solicitações dos cidadãos;
  5. a comunicação institucional não é priorizada pela maioria dos Tribunais.
• Incipiente processo de planejamento – não existe uma cultura de planejamento estratégico; o planejamento, de modo geral, é valorizado enquanto idéia, mas conta com frágil sistemática de controle gerencial e baixo nível de envolvimento e comprometimento do corpo técnico (pouca quantificação de objetivos, metas e pontos de controle) – em apenas oito Tribunais foram identificados projetos de investimento de médio prazo, e em todos os casos os recursos foram apenas pontuais (sobras);
• Defasagem gerencial e tecnológica, com uso pontual e acessório da tecnologia da informação, traduzindo-se em trabalho excessivamente manual e artesanal (análise e produção de documentos em papel) produzindo estoques de processos, morosidade e ineficácia; predominância do modelo burocrático de trabalho com controles a posteriori e tramitação lenta de processos;
• Gestão de tecnologia da informação incipiente em boa parte dos Tribunais, com pouca participação e integração da direção com a área de informática; utilizada fundamentalmente para automatizar etapas dos procedimentos: receber informações dos jurisdicionados, na automação de escritórios e no acompanhamento de processos (protocolo), pouco alterando sua eficácia, eficiência e tempo de ciclo;
• alto índice de vulnerabilidade dos sistemas informatizados: menos da metade dos Tribunais possuem firewalls; mais de dois terços dos equipamentos (hardware e software) estão defasados tecnologicamente; auditoria e segurança de sistemas são preocupações ainda incipientes para o conjunto dos Tribunais;
• Carências na gestão de recursos humanos: defasagem dos planos de cargos, salários e carreiras; desníveis entre cargos técnicos e de direção; ineficácia de instrumentos de avaliação de desempenho, premiação e sanção; progressão não associada ao mérito; dentre outros.

 

Os quadros a seguir resumem alguns dos indicadores elaborados, no âmbito da pesquisa, com os dados (agregados) de 32 dos 33 Tribunais. Os dados de 2001, tabulados por aquela Fundação, revelam que o orçamento total de 31 dos 33 Tribunais de Contas somou cerca de R$ 1,5 bilhão, dos quais R$ 1,3 bilhão destinaram-se a pagamento de pessoal.

Os indicadores abaixo, embora referentes a apenas 21 Tribunais, fornecem indicações da relevância das ações em termos da despesa agregada das instituições, evidenciando a defasagem entre a fiscalização e os resultados alcançados em termos de recolhimento de valores devidos aos cofres públicos. Como se observa, o valor efetivamente recolhido em multas e débitos representa parcela pequena da despesa dos Tribunais (apenas 3%), muito embora as multas e os débitos apurados e imputados pela fiscalização representem 62,5% da referida despesa.

 

Indicadores de eficácia das decisões dos Tribunais de Contas do Brasil

Imputação e Recolhimento de Débitos e Multas em 2001 (1)

Indicador (n=21)	Em %
Despesa Total / Montante Auditado	0,35%
Imputação Débitos e Multas / Despesa Total	62,5%
Recolhimento Débitos e Multas / Despesa Total	3,0%
Recolhimento Débitos e Multas / Imputação Débitos e Multas	4,8%

(1) Considera dados de apenas 21 Tribunais

Fonte: FIA/USP

 

A baixa eficácia das decisões tem como principal causa, de acordo com a pesquisa, a falta de personalidade jurídica dos Tribunais de Contas e já se observam articulações voltadas para contornar essa dificuldade (observe-se que os valores recolhidos não chegam a representar um terço do que foi imputado).

O nível de comprometimento do orçamento com despesas correntes, em especial de pessoal, é muito expressivo, deixando poucos recursos disponíveis para investimento, como se verifica no quadro a seguir. Registre-se, entretanto, a redução das despesas com pessoal entre 2001 e 2002, e a correspondente elevação nos gastos de capital – refletindo possivelmente uma busca crescente de soluções em tecnologias de informação, em vista dos benefícios percebidos que daí advém, que se traduzem em maiores investimentos em informatização (aquisição de hardware e software)[7].

 

 

 

 

Indicadores de Despesa dos Tribunais de Contas do Brasil – 2001 (1):

Indicador (n=21)	2.001	2.002
Despesa Total com Pessoal / Despesa Total	85,9%	83,2%
Despesa Corrente (Exclusive Pessoal) / Despesa Total	11,9%	13,2%
Despesa de Capital / Despesa Total	2,2%	3,6%

(1) Considera dados de 32 Tribunais

Fonte: FIA/USP

 

Os indicadores da distribuição dos funcionários dos Tribunais, por atividade que desempenham, revelam o “estado das artes” dos Tribunais no que diz respeito a pessoal. Ressalte-se a presença elevada de funcionários em atividades-meio dos Tribunais (mais de um terço), fato que corrobora diagnóstico da defasagem gerencial das instituições, com uso pontual e acessório da tecnologia da informação e ênfase nos procedimentos burocráticos. Apenas 41% dos funcionários estão em atividades de fiscalização, percentual que sugere espaço para modificação nos procedimentos de trabalho e modernização da gestão.

 

Indicadores de Recursos Humanos (por Procedimentos de Trabalho) e Infraestrutura

Tribunais de Contas do Brasil – 2001 (1):

Indicador (n=31)	Em %
Funcionários em Atividades de Fiscalização / Funcionários Alocados nos Tribunais de Contas	41,0%
Funcionários em Atividades Meio / Funcionários Alocados nos Tribunais de Contas	36,4%
Funcionários em Atividades de Julgamento e Outras / Funcionários Alocados nos Tribunais de Contas	22,6%
Área Construída (Própria e Alugada) / Funcionários Alocados nos Tribunais de Contas	16,5%

(1) Considera dados de 31 Tribunais

Fonte: FIA/USP

 

Os dados relativos à informatização confirmam a defasagem tecnológica atual, com 1 estação de trabalho, em média, para cada 2 funcionários, sendo que desse total 70% estão defasadas com relação à tecnologia mais moderna disponível no mercado e contam com baixa capacidade de armazenamento de dados e processamento. Essa realidade é responsável pelo alto índice de vulnerabilidade dos sistemas informatizados dos Tribunais constatado na pesquisa e explica a ênfase e percepção dos atores envolvidos quanto à prioridade dada a este aspecto quando o assunto é planejamento e investimento.

 

Indicadores de Informatização (hardware)

Tribunais de Contas do Brasil – 2001 (1):

Indicador (n=31)	Em %
Total de Pentium II ou Inferior (Estações + Laptops) / Total de Estações + Laptops	70,7%
Total de Estações + Laptops / Funcionários Alocados nos Tribunais de Contas	0,5
Total de Estações + Laptops / Usuários de Informática	0,6

(1) Considera dados de 31 Tribunais

Fonte: FIA/USP

 

Cumpre ressaltar, por sua importância para o objeto deste trabalho, a percepção dos próprios representantes no sentido de que os Tribunais de Contas estão despreparados para recepcionar ou acolher a sociedade, fato que pode ser inferido pelo baixo número de ligações e e-mails recebidos pelos Tribunais e de visitantes aos respectivos sites. A relação com os cidadãos é ainda muito incipiente, como se depreende das seguintes informações prestadas pelos 31 Tribunais que responderam aos questionários:

 

Indicadores de Comunicação (T.I.) dos Tribunais de Contas do Brasil – 2001 (1):

Tribunais de Contas avaliados	31
Tribunais de Contas que declararam ter linhas toll‑free (800 ou 0800)	2
Tribunais de Contas que declararam dispor de Central de Atendimento	6
Tribunais de Contas que aplicaram recursos em Ouvidoria em 2001	1

(1) Considera dados de 31 Tribunais

Fonte: FIA/USP

 

Adicionalmente, a pesquisa revelou que menos de 1/3 dos Tribunais participam, junto ao Poder Legislativo do respectivo estado, da discussão da proposta orçamentária, do Plano Plurianual (PPA) e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Nos Poderes Legislativos dos Municípios, essa participação é ainda mais restrita: apenas 1/6 das instituições possuem alguma participação na discussão dos instrumentos de planejamento.

Identificou-se, a partir do diagnóstico, a necessidade de implementação de um projeto integrado de desenvolvimento organizacional, com componentes que permitam solucionar de forma harmônica e integrada os problemas detectados. O Projeto, já em andamento, foi batizado de PROMOEX – Programa de Modernização do Sistema de Controle Externo dos Estados e Municípios brasileiros, contemplando o “ Sistema Tribunais de Contas” – os Tribunais e suas instituições de apoio estratégico e técnico, IRB e ATRICON – e está sendo negociado com o governo federal e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).

O programa prevê recursos totais de US$ 121,4 milhões, dos quais 60% serão financiados com recursos do BID e deverá ser executado em seis anos, compreendidos entre 2004 e 2009. A coordenação geral está a cargo do Ministério do Planejamento. Os objetivos são “a modernização e o fortalecimento institucional do sistema de controle externo no âmbito dos estados e municípios, garantindo a sua integração nacional e aumentando a eficiência e eficácia das ações de fiscalização e controle, com a finalidade de contribuir para a efetiva e regular aplicação dos recursos públicos estaduais e municipais, em benefício da sociedade[8].” Visando atingir esse objetivo, foram propostas diversas ações a serem adotadas nas áreas a seguir resumidas:

1. a) integração interinstitucional e com os jurisdicionados
2. b) planejamento e controle gerencial
3. c) políticas e gestão de recursos humanos
4. d) políticas e gestão de tecnologia de informação
5. e) fiscalização e controle externo
6. f) transparência e cidadania

Merecem destaque as iniciativas e ações previstas para que os Tribunais possam atingir os objetivos de incrementar a transparência e cidadania:

• Disponibilização, em linguagem simples e acessível, dos instrumentos de transparência de que trata o art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF);
• Fiscalização e controle sobre a realização de audiências públicas na forma e condições estabelecidas na LRF;
• Ampla divulgação dos resultados das contas apreciadas ou tomadas pelos Tribunais de Contas, conforme o art. 57 da LRF;
• Fiscalização da efetiva disponibilização aos cidadãos das contas dos chefes dos Executivos e Legislativos estaduais e municipais durante todo o exercício;
• Estímulo à participação popular na elaboração e execução dos orçamentos, consoante art. 48, parágrafo único da LRF;
• Disponibilização, para ampla consulta pelos cidadãos, de todas as informações referentes às contas públicas, inclusive na internet;
• Criação de canais de comunicação com a sociedade que estimulem o exercício pleno da cidadania;
• Instalação e manutenção de ouvidorias nos Tribunais;

 

O modelo ideal de Tribunal – o “Tribunal de Contas do Futuro” – de acordo com a pesquisa qualitativa realizada com os representantes dos Plenos, é um tribunal de contas regionalizado, informatizado, eficiente, usando técnicas modernas de administração, de fiscalização, inclusive de auditoria. Espera-se que, no futuro próximo, os Tribunais tenham superado as dificuldades de tecnologia existentes, sejam mais homogêneos, mais parecidos entre si, podendo até ter muitas das atividades padronizadas. Em resumo, os representantes dos Tribunais esperam que o Tribunal de Contas do futuro atue:

1. de forma mais pró-ativa:

• atuando preventivamente/pedagogicamente
• orientando gestores na maneira de aplicação das verbas
• descobrindo falhas antes do gasto ser efetuado
• avaliando resultados/impactos/benefícios da aplicação dos recursos para a população

2. mais sintonizado com a população:

• mais conhecidos
• com atuação transparente
• linguagem mais acessível
• uma postura mais aberta para comunidade
• com diversos recursos de interação: Ouvidoria, sites na internet, palestras,
• com pessoal treinado para atendimento

3. com composição do Pleno mais técnica (conselheiros mais técnicos/ mescla técnico-político);
4. oferecendo novos serviços (auditoria operacional, de gestão, ambiental, com equipes multidisciplinares e pessoal qualificado).

As prioridades de investimento e alocação dos recursos detectadas foram as seguintes:

• Informática (equipamentos, softwares, informatização total do tribunal para recebimento e divulgação de informações)
• Treinamento (capacitação pessoal para lidar com Tribunal de Contas totalmente informatizado)

Entre outros investimentos também mencionados, destacam-se a criação de Escolas de Contas, ampliação e reforma das instalações físicas, Plano de cargos e salários, realização de concursos públicos, reforma administrativa, reforma legislativa (Lei Orgânica, Regimento), treinamento/capacitação de técnicos de jurisdicionados, consultoria externa, aquisição de utilitários para inspeção in loco e mobiliário.

IV. O Papel do Instituto Ruy Barbosa

 

A integração e convergência da atuação dos 33 Tribunais de Contas do Brasil vêm sendo apoiadas e promovidas pelas entidades que os representam: o Instituto Ruy Barbosa – sociedade civil de caráter técnico voltada para a elaboração, organização e divulgação de estudos e pesquisas técnicas – e a ATRICON – associação que visa a integração dos órgãos do controle externo e uniformização dos métodos de controle das finanças e patrimônio públicos e tem por objetivo a representação externa dos Tribunais, tanto na relação com os jurisdicionados quanto com as demais instituições e a própria sociedade.

Cabe destacar a percepção da necessidade – e importância que tem sido atribuída à valorização – da atuação conjunta dos Tribunais, não só no sentido de criar uma jurisprudência comum, harmonizando entendimentos quanto à interpretação das leis e procedimentos, a partir do intercâmbio e da troca de informações, mas também na definição de procedimentos e informações que sejam homogêneas e uniformes, o que permite a consolidação e análise dos dados, fortalecendo desta forma o controle. Entenda-se que a integração não é entendida apenas na dimensão interna, entre os Tribunais dentro do Sistema Tribunais de Contas, mas também com as demais instituições políticas e com a sociedade.

Trecho da palestra do Conselheiro Valmir Campelo, Presidente do TCU, já mencionada[9], ilustra bem essa nova perspectiva:

“…a palavra-chave para a sustentação e melhoria de nossas instituições é integração.  Devemos integrar-nos de forma ampla, identificando corretamente quem são os clientes dos trabalhos que realizamos e buscando a aproximação com esses clientes previamente identificados.

É tempo de esquecermos os modelos passados, em que as Cortes de Contas bastavam-se a si mesmas e permaneciam isoladas do mundo exterior. É preciso identificar anseios, intercambiar experiências, fazer-se útil à sociedade e ao parlamento, comunicar resultados. É o momento de nos utilizarmos das facilidades tecnológicas hoje disponíveis para nos fazermos presentes nas casas e mentes dos cidadãos”                                                                                                                  (grifos nossos)

Como se vê, os Tribunais entendem ser necessário mudar a cultura corporativa em direção a uma administração pública mais voltada ao cidadão, o que justifica a reflexão acerca do papel que estas instituições deverão representar no futuro. Ainda com esse objetivo, ressalte-se também a identificação de que a publicidade é condição necessária, porém não suficiente para a transparência dos atos e fatos da gestão.

Com efeito, tem sido expressa por diversos Tribunais a preocupação da importância da divulgação de informações em linguagem clara e acessível ao cidadão comum para facilitar o entendimento das contas pela população[10]. De fato, não basta disponibilizar as informações ao público se este não tem condições de compreendê-las, se a linguagem utilizada não for adequada, e ainda se cada Corte manifesta um entendimento divergente sobre os mesmos temas e cuida de apresentá-los sem buscar uma uniformização. É fundamental desenvolver trabalhos no sentido de harmonizar os entendimentos e “traduzir” para o cidadão o significado das contas e principalmente o resultado da ação governamental, para que a sociedade tenha condições de avaliar o que está sendo feito com os recursos públicos que ela transfere ao governo.

É esse o espírito que marca a atuação do Instituto Ruy Barbosa (IRB), sociedade civil, de caráter técnico, pedagógico, científico e cultural, sem finalidades econômicas, criada pelos Tribunais de Contas do Brasil, com prazo de duração indeterminado (art. 1º do Estatuto). Destacam-se, para os fins deste trabalho, as seguintes finalidades definidas em seu estatuto( art.2º):

“I – estudar, pesquisar e investigar a organização e os métodos e procedimentos de controles externo e interno para promover o desenvolvimento e o aperfeiçoamento das atividades dos Tribunais de Contas do Brasil;

(…)

XII – manter em seu banco de dados informações sobre súmulas, jurisprudências e consultas respondidas, de modo a buscar harmonizar as decisões das Cortes de Contas;”

 

As finalidades para as quais foi criado o Instituto revelam-se instrumentos fundamentais para aperfeiçoar a transparência, não só pelo intuito de disponibilizar as informações reunidas em seu banco de dados, mas principalmente pela busca de harmonização de entendimentos, de aplicação das leis e da apresentação das informações. Do ponto de vista do cidadão, a proposta de atuação do Instituto reveste-se de inestimável valor por permitir o acesso do cidadão comum a informações que sejam, na medida do possível, padronizadas, facilitando a assimilação dos dados e sua comparação, em auxílio ao controle social.

O Instituto Ruy Barbosa também tem atuado no desenvolvimento das ações do PROMOEX (já mencionado) e na realização de Seminários e Simpósios Técnicos com a participação de técnicos de todos os Tribunais de Contas do País, voltados para a troca de entendimentos e experiências, evidenciando ainda as divergências e tendências majoritárias, visando a subsidiar, complementar e informar novas pesquisas e discussões em busca da harmonização. O que se busca é que as posições conflitantes sobre mesmos temas sejam, se não totalmente eliminadas, uma vez que as decisões plenárias são soberanas, ao menos reduzidas.

Neste ponto, cabem alguns comentários com vistas a dar uma idéia das questões que vêm sendo enfrentadas pelos Tribunais e pelo IRB[11]. Como no ordenamento jurídico brasileiro não existe o chamado efeito vinculante (princípio pelo qual a decisão de um órgão superior vincula as instâncias inferiores) a jurisprudência é crucial como fonte de interpretação da lei no momento de sua aplicação ao caso concreto. A questão é saber se as decisões reiteradas dos Tribunais de Contas firmam jurisprudência – se cada ente da Federação possui o seu próprio Tribunal de Contas, a jurisprudência construída por cada um estaria circunscrita aos limites de sua jurisdição territorial ou se, alternativamente, existe espaço para a construção de uma jurisprudência nacional.

De fato, como os Tribunais são independentes e autônomos e, além disso, operam de forma relativamente isolada em relação aos demais, atuando em um país com as dimensões continentais do Brasil, tem sido constatada, eventualmente, a ocorrência de entendimentos diferentes acerca de temas de abrangência nacional – como por exemplo em questões relativas à análise do atendimento dos limites legais e constitucionais para determinadas despesas e receitas, ou ainda para remunerações de agentes políticos[12]. Estas questões evidenciam a importância e necessidade dos Tribunais de Contas envidarem esforços no sentido de alcançarem a unificação de entendimentos, através da construção de um sistema de jurisprudência nacional, que mesmo que não represente a unanimidade nem possua força impositiva (efeito vinculante), possa expressar a tendência interpretativa, de forma a fortalecer o “Sistema de Tribunais de Contas”.

O Instituto Ruy Barbosa propõe-se a atuar como divulgador de trabalhos técnicos e como fórum permanente de intercâmbio de informações, experiências, súmulas e jurisprudências entre os Tribunais, viabilizando a ampla discussão desses temas considerados polêmicos. É objetivo do Instituto, ainda, funcionar como provedor, através do site em operação na internet desde agosto de 2002, reunindo, catalogando, classificando e mantendo disponível, para consultas, as jurisprudências firmadas pelos diversos Tribunais de Contas do Brasil. O site conta com um programa de busca desenvolvido por técnicos do Tribunal de Contas do Rio de Janeiro, ainda em fase de aprimoramento, voltado para a pesquisa dos assuntos e temas de interesse comum das Cortes de Contas, armazenados em um banco de dados especialmente criado para esse fim: decisões em processos e consultas dos Tribunais, jurisprudência e legislação e ainda trabalhos técnicos produzidos ou divulgados pelos Tribunais. As contribuições e o material recebido dos diferentes Tribunais de todo o país são inicialmente submetidos a um processo de indexação, com a classificação por área, assunto e autor, sendo extraídas as palavras-chave necessárias para permitir a posterior busca[13].

 

V.    A Experiência do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro

 

É objetivo desta seção descrever, brevemente, algumas das principais ações empreendidas pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro com os objetivos de modernizar a instituição, dotando-a das condições necessárias para cumprir sua missão constitucional e atender às novas exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal, em especial as voltadas para garantir a transparência e a responsabilidade na gestão dos recursos públicos.

O foco do exame será precisamente nas ações que, de alguma forma, contribuem para promover o controle social das contas públicas: aquelas que enfatizam a disponibilização da informação de forma rápida, acessível e segura; a implantação de novas tecnologias de informação voltadas para o controle e fiscalização dos recursos públicos e a ampla divulgação dos resultados das auditorias realizadas; o treinamento e capacitação dos técnicos e servidores; o aparelhamento do Tribunal com vistas aos novos procedimentos e às novas tecnologias; a maior integração com outros órgãos – sejam eles outros órgãos de controle, sejam jurisdicionados – e com o cidadão; dentre outras.

Antes de entrar na análise das ações, convém esclarecer que a jurisdição do Tribunal abrange os órgãos que integram o Governo do Estado e os 91 Municípios do interior – excetuando-se o Município do Rio de Janeiro que conta com um Tribunal exclusivo. Em 2002, abrangeu 626 órgãos, fundos e entidades, das áreas estadual e municipal, nas quais é exercida a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.

Merece destaque, em primeiro lugar, a iniciativa de interiorização das instalações do TCE-RJ levada a cabo nos últimos anos. Foram implantadas 7 inspetorias de controle regional, distribuídas em áreas geográficas estratégicas no território estadual, sediadas nos maiores municípios e congregando os municípios vizinhos. Esse movimento de interiorização está sendo gradativamente reforçado, já estando as inspetorias conectadas à rede interna (intranet) do TCE-RJ, o que resulta em maior proximidade do Tribunal com os jurisdicionados (fortalecendo as funções orientadora e fiscalizadora do órgão) e com a população do Estado, inclusive para o recebimento de denúncias, permitindo ainda uma maior divulgação dos resultados das ações e auditorias do Tribunal.

A integração com outros Tribunais de Contas visa a troca permanente de conhecimentos técnicos e novos procedimentos, com a adoção de ações conjuntas (convênios de intercâmbio) com o intuito não só de desenvolver as próprias instituições como também para fortalecer o “Sistema Tribunais de Contas”. Com esse objetivo, têm sido incentivadas pelo TCE-RJ as iniciativas de promoção de palestras, encontros técnicos e simpósios não apenas dentro da instituição, como também aquelas promovidas pelo Instituto Ruy Barbosa, atualmente sediado no TCE-RJ[14].

Assim como a maioria dos Tribunais, o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro está comprometido com a disseminação da gestão fiscal responsável, voltada para a melhoria das condições econômicas e para a elevação dos índices de desenvolvimento humano no país. A entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal exigiu adaptações da legislação e dos procedimentos até então adotados pelos Tribunais. No TCE-RJ não foi diferente. Dentre as principais modificações introduzidas, podem ser destacadas a preocupação com a disponibilização das informações referentes às contas ao público interno e externo; a reformulação da legislação do Tribunal, com a edição de novas Deliberações normatizando o cumprimento dos dispositivos da LRF; a prioridade dada aos investimentos em informatização do Tribunal; a realização de palestras e cursos de treinamentos para os servidores do Tribunal e da administração pública municipal e estadual, entre outras iniciativas que serão analisadas com mais detalhe.

Com relação aos novos dispositivos legais o TCE-RJ, como medida orientadora e educativa,  desenvolveu e forneceu a todos os órgãos e Poderes jurisdicionados “CD-ROM” contendo sistema informatizado voltado a facilitar a elaboração dos relatórios exigidos pela LRF, além de ter editado e distribuído uma adaptação da revista “Tudo às Claras”, produzida pelo Tribunal de Contas de Pernambuco, que traduz, em linguagem de revista em quadrinhos, a Lei de Responsabilidade Fiscal para o cidadão comum. O TCE-RJ tem acompanhado permanentemente a divulgação dos instrumentos da transparência exigidos pela LRF, disponibilizando a informação quanto ao atendimento pelos responsáveis pelos Poderes estaduais e dos Municípios em sua home-page e alertando (e eventualmente multando) os responsáveis quando detecta o descumprimento da Lei.

Em 2002, foi concluída a implementação do Sistema Integrado de Gestão Fiscal – SIGFIS em 512 unidades dos 91 municípios jurisdicionados e iniciada em 162 órgãos da esfera estadual. O sistema utiliza alta tecnologia e informatiza as etapas do controle das contas públicas, capturando elementos orçamentários, contábeis e financeiros nas áreas de processamento de cada órgão. Através dele, o Tribunal passou a dispor de informações sobre licitações, contratos e convênios e, ainda, sobre a execução de obras e pessoal (legislação, ocupação de cargos e remuneração). Esse sistema vem revolucionando a atuação dos técnicos do Tribunal, que podem, de posse das informações fornecidas, decidir com precisão onde e quando realizar inspeções, além de definir previamente o tipo de abordagem a ser efetuado, o que, definitivamente, deve representar em futuro próximo grande economia de recursos e ganhos de produtividade.

O investimento em tecnologia da informação, prioridade do TCE-RJ e fundamental para garantir a transparência essencial ao controle social, inclui a aquisição de novos equipamentos (micros e servidores); o desenvolvimento de rede interna, que, como se observou, já interliga inclusive as inspetorias interiorizadas; a instalação de diversos pontos de acesso à internet para os técnicos; o desenvolvimento e constante aperfeiçoamento da home-page do TCE-RJ, com atualizações permanentes e disponibilização de informações e serviços ao Cidadão; e, ainda, o desenvolvimento de softwares.

O programa de treinamento do TCE-RJ, a cargo do Instituto Serzedello Corrêa, contempla não só os próprios servidores como também servidores da administração estadual e municipal, destacando-se o treinamento para utilização do Sistema Integrado de Gestão Fiscal – SIGFIS e diversos cursos nas áreas de administração e contabilidade públicas, lei de responsabilidade fiscal, licitações e contratos administrativos, direito administrativo, admissão de pessoal, controle interno, direito ambiental, redação e orçamento público. A capacitação do quadro técnico do TCE-RJ vem sendo efetivada com o patrocínio de cursos de pós-graduação em instituições como a UERJ e a FGV/RJ (com a qual foi firmado convênio).

Importa ressaltar o destaque que tem sido dado pelo Tribunal à análise processual sob a ótica da economicidade – além da análise tradicionalmente feita sob princípios da legalidade e legitimidade – no exame de editais de concorrência, de concessão de serviços públicos, de contratos, termos aditivos, dispensas e inexigibilidades de licitação de diversos órgãos jurisdicionados, acompanhando tendência já comentada no início deste trabalho. Para o desenvolvimento desses trabalhos, foi criado um banco de dados que reúne os preços pesquisados pelo Tribunal e pela FGV, no âmbito de convênio específico que inclui também dados da evolução do Produto Interno Bruto do Estado do Rio de Janeiro, importante subsídio à análise anual das Contas de Gestão do Governo. O banco de dados está disponibilizado internamente, para consulta pelas Inspetorias e técnicos, e também externamente, através da internet, para os órgãos jurisdicionados e toda a sociedade. O objetivo é fazer com que os órgãos utilizem os preços como um referencial para seus processos licitatórios e de dispensa ou inexigibilidade, além de permitir consultas externas por qualquer cidadão interessado em efetuar o acompanhamento de contratos e o controle dos gastos públicos.

Em 2002, foi lançada a 2.ª edição dos Estudos Socioeconômicos dos Municípios do Estado do Rio de Janeiro, contendo informações e análises sobre o qüinqüênio 1997-2001, disponibilizada na home-page do TCE-RJ. Os estudos, desenvolvidos pela Secretaria de Planejamento, contêm informações sobre o número de leitos hospitalares nos Municípios, índices de aprovação escolar, evolução da receita tributária per capita, áreas de desmatamento e número de fábricas, dados referentes à regionalização turística do Estado, com atrações naturais e culturais, além das necessidades habitacionais e de esgotamento sanitário e apresentação do Índice de Qualidade dos Municípios – Carências, desenvolvido pela Fundação CIDE, que avalia o nível de cidadania alcançado pela sociedade fluminense e o potencial para sua manutenção ou melhora, de acordo com as condições de vida e de oferta de bens e serviços de cada localidade. Trata-se de um valioso subsídio não só ao Corpo Deliberativo do Tribunal na emissão de pareceres prévios sobre as prestações de contas da administração financeira, mas também aos técnicos em suas análises e aos agentes locais em busca de uma ampla visão da situação social, econômica e financeira, com vistas ao exercício do controle social e à elaboração de leis e políticas públicas.

A home-page do Tribunal constitui, como se observou, importante veículo de comunicação com a sociedade e conta com uma apresentação da instituição e sua estrutura, legislação, publicações, relatórios institucionais, arquivos para download, orientação quanto à apresentação de denúncias, catálogo de preços, certidões emitidas pelo Tribunal, pareceres prévios em Contas de Gestão Municipais, além de um espaço totalmente dedicado à Lei de Responsabilidade Fiscal, no qual o público encontra legislação correlata, diversas informações, e, ainda, pode enviar ao Tribunal dúvidas e sugestões sobre o tema. Outros instrumentos importantes de comunicação institucional são as revistas editadas pelo TCE-RJ – a Revista do TCE (trimestral) e o TCE NOTÍCIA (mensal).

Com vistas aos objetivos de incentivar a transparência e a participação da sociedade, merecem ser destacadas algumas das estratégias e diretrizes propostas pelo Tribunal em seu Plano Estratégico para o quadriênio 2004-2007, a saber:

• Divulgar de forma ampla a ação fiscalizadora do Tribunal, suas teses, trabalhos de pesquisa, pareceres e jurisprudência, por meio de relatórios institucionais, boletins informativos e da Revista do TCE, de maneira a ressaltar a importância do papel que desempenha;
• Dar continuidade à disponibilização via internet de informações sobre a atuação da instituição, possibilitando à sociedade o acompanhamento da atuação do Tribunal e dos Poderes e órgãos jurisdicionados;
• Criar programas voltados ao desenvolvimento de iniciativas que integrem o Tribunal à sociedade, tornando o cidadão um ente participativo no processo de fiscalização;
• Ampliar as iniciativas de integração com a sociedade, acrescentando aos eventos culturais promovidos e ao Prêmio João Lyra Filho, programas que esclareçam sobre a atuação do Tribunal de Contas e a forma como o cidadão pode contribuir com o processo fiscalizatório.

VI. Conclusão

O presente trabalho enfocou o debate atual acerca do controle social, que vem sendo alimentado pelas denúncias veiculadas pela imprensa de corrupção e desvios de recursos que provocam a indignação da opinião pública e evidenciam a necessidade de reformulação dos mecanismos formais de controle do Estado e das ações dos gestores. O que a sociedade espera e almeja é a aplicação eficiente, racional e transparente dos recursos públicos.

A participação eficaz e efetiva no controle da utilização desses recursos, entretanto, pressupõe uma sociedade organizada e consciente de seus direitos, com condições efetivas de fiscalizar e cobrar resultados, o que ainda não é compatível com a realidade social brasileira, com parcela da população vivendo à margem dos direitos sociais e políticos.

De fato, embora algumas modalidades de controle social da administração pública já estejam sendo observadas em nossa vida política, reguladas inclusive constitucionalmente, constituem experiências ainda isoladas e em grande parte conjunturais, sem um caráter mais sistemático e institucional, apresentando riscos de burocratização ou de cooptação por parte do Estado e, conseqüentemente, de frustração de seus objetivos principais.

O argumento que se procurou aqui desenvolver é que os Tribunais de Contas são canais privilegiados de contato entre a administração pública e a sociedade civil podendo, portanto, constituir-se em instrumentos importantes no processo de promoção da participação cidadã e do controle social dos atos e ações governamentais. Além da atuação mais tradicional no controle externo, a análise sugere que existem perspectivas alternativas de atuação ainda não inteiramente exploradas, que apontam na direção do entrelaçamento dos Tribunais de Contas com o cidadão.

Concretamente, os Tribunais de Contas começam a demonstrar consciência da nova dimensão do papel que lhes foi reservado pelas mudanças políticas, econômicas, sociais e institucionais ocorridas no país nos últimos 20 anos. Atuam, cada vez mais, no sentido de exercer o controle em nome do povo e para o povo, real e legítimo detentor do poder. Isto se materializa na divulgação clara, ampla, padronizada e acessível ao cidadão de suas ações, garantindo com elas a transparência dos atos e gastos dos gestores e órgãos sob sua fiscalização.

É um novo paradigma que se inaugura na existência dos Tribunais de Contas: a sua atuação tem por fim – e só se completa com – a participação do cidadão controlando e avaliando a utilização dos recursos que lhe pertencem, a gestão e o governo que em seu nome são exercidos.

Contudo, ao lado desse novo horizonte, permanecem problemas que podem interferir no pleno desenvolvimento de suas potencialidades bem como retardar ou mesmo dificultar que se alcancem os objetivos propostos. Muitos desses problemas foram identificados em pesquisa conjunta da FIA/USP e Ministério do Planejamento, abordada na seção III deste artigo, apresentando-se propostas de soluções que podem ser o vetor de correção, impedindo que os empecilhos existentes inviabilizem a plena e satisfatória atuação dos Tribunais.

 

4.     Bibliografia

Brasil. Constituição da República Federativa do Brasil, 1988,

(http://www.senado.gov.br/bdtextual/const88/Con1988br.pdf );

Bresser-Pereira, L.C., “Uma resposta estratégica aos desafios do capitalismo global e da democracia”, in Nassuno, M. e Kamada, P. (orgs.) “Balanço da Reforma do estado no Brasil – A nova Gestão Pública”, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Coleção Gestão Pública vol. 2, Brasília, 2002;

Campelo, V. Palestra proferida pelo Presidente do TCU no Encontro de Presidentes dos Tribunais de Contas, Porto Alegre, abril de 2003 (disponível no site do Instituto Ruy Barbosa – www.tce.rj.gov.br/irb );

Moura e Castro, F. R. X., “O Novo Tribunal de Contas” in Conferência: “Visão Sistêmica das Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas dos estados e Municípios do Brasil” proferida no Encontro luso-brasileiro de Tribunais de Contas, Portugal, 19/21 de março de 2003, www.tce.rj.gov.br/irb;

Macharete, N.F., “A Jurisprudência Nos Tribunais De Contas Do Brasil”, palestra proferida no Encontro de Presidentes dos Tribunais de Contas, Porto Alegre, abril de 2003, www.tce.rj.gov.br/irb ;

Rio de Janeiro . Site oficial do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro (www.tce.rj.gov.br).

Rio de Janeiro . Site do Instituto Ruy Barbosa  em  www.tce.rj.gov.br/irb

Silva, F.C.C., “Controle Social: Reformando a administração para a sociedade”, Monografia Vencedora do Prêmio Serzedello Corrêa de 2001, Tribunal de Contas da União, (http://www.tcu.gov.br/isc/sedip/premiorb/home.html );

 

5.     Síntese biográfica

 

Paula Alexandra Canas de Paiva Nazareth

• Doutoranda do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro – IE/UFRJ;
• Mestre em Economia Industrial (IEI/UFRJ) e Bacharel em ciências econômicas (FEA/UFRJ);
• Técnica de Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, onde exerce o cargo de Assessora do Conselheiro Sergio F. Quintella;

 

Jorge Henrique Muniz da Conceição

• Mestrando em Administração Pública pela Escola Brasileira de Administração Pública da Fundação Getúlio Vargas – FGV/RJ
• Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade do Estado do Rio de Janeiro – UERJ
• Técnico de Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, onde exerce o cargo de Assessor do Conselheiro Sergio F. Quintella;

 

Assessoria do Gabinete do Conselheiro Sergio F. Quintella – GC-1

Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro

Praça da República, 70/ 10º andar

Código Postal: 20221-351

Cidade : Rio de Janeiro

País: Brasil

Tel: (5521) 3231-5680 / 3231-5331/ 2224-4800

Fax : (5521) 3231-5439

E-mail : [email protected]

E-mail : [email protected]

 

6.     Resumo

 

A entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal em 2000 recolocou no centro do debate os temas do controle social e da participação popular na fiscalização dos gastos do governo brasileiro. Os mecanismos tradicionais de controle revelam-se insuficientes para lidar com a flexibilização e descentralização das ações e serviços públicos que vem ocorrendo no Brasil desde os anos 90, abrindo espaço para um maior envolvimento da sociedade no controle, seja individual seja coletivamente, de modo a prevenir o desperdício no uso dos recursos colocados à disposição do Estado.

Incentivar a participação do cidadão é tarefa de todos os atores envolvidos: as instituições governamentais investindo em formação, capacitação e gerando informações e a população exercendo seu direito de cidadania, opinando e auxiliando na elaboração e na fiscalização da execução das políticas.

Nosso argumento é que os Tribunais de Contas são importantes instrumentos nesse processo e que existem perspectivas alternativas de atuação ainda não inteiramente exploradas. Além de exercer o controle externo, os Tribunais podem contribuir para o controle social zelando pela transparência da gestão dos recursos – assegurando a divulgação e publicidade das ações governamentais e disponibilizando as informações – e atuando como canal privilegiado de comunicação com a população – por meio de Ouvidorias, telefones e/ou endereços eletrônicos para acolher denúncias e atender o cidadão.

Concretamente, os Tribunais de Contas começam a demonstrar consciência do novo papel que lhes foi reservado pelas mudanças recentes ocorridas no país. Atuam, cada vez mais, no sentido de exercer o controle em nome do povo e para o povo, real e legítimo detentor do poder. Isto se materializa na divulgação clara, ampla, padronizada e acessível ao cidadão das ações governamentais, garantindo a transparência dos atos e gastos dos gestores e órgãos sob sua fiscalização. Nesse contexto, a atuação do Instituto Ruy Barbosa revela-se fundamental para aperfeiçoar a transparência principalmente pela busca de harmonização de entendimentos, de aplicação das leis e da apresentação das informações, permitindo o acesso do cidadão comum a informações padronizadas, facilitando a assimilação dos dados e sua comparação, em auxílio ao controle social.

O artigo discute avanços registrados, com destaque para a atuação do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Conclui, contudo, que permanecem problemas que podem interferir no desenvolvimento de suas potencialidades bem como retardar ou mesmo dificultar o alcance dos objetivos. Muitos desses problemas foram identificados em recente pesquisa realizada, apresentando-se propostas de soluções visando a plena e satisfatória atuação dos Tribunais.

* Doutoranda do IE/UFRJ e Assessora do Gabinete do Conselheiro Sergio F. Quintella – TCE/RJ

** Mestrando da FGV/RJ e Assessor do Gabinete do Conselheiro Sergio F. Quintella – TCE/RJ

[1] Ver Bresser-Pereira (2002) para uma discussão da Reforma do Estado

[2] Ver Silva (2001) para uma discussão dos mecanismos e tipos de controle.

[3] Os conselhos municipais e estaduais de controle social, nas áreas da saúde e da educação, são exemplos de mecanismos de controle social definidos na legislação.

[4] 30 de 31 Tribunais de Contas do Brasil analisados na pesquisa FIA/USP, mencionada adiante, têm autonomia para despesas, mas apenas 7 contam com fundo de recursos. Quanto aos demais Tribunais, os valores dos orçamentos estão definidos na Lei Orçamentária Anual (LOA)  e/ou Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) dos respectivos entes.

 

[5] Palestra do Conselheiro Valmir Campelo, Presidente do TCU, no Encontro de Presidentes dos Tribunais de Contas, Porto Alegre, abril de 2003 (disponível no site do Instituto Ruy Barbosa – www.tce.rj.gov.br/irb)

[6] O diagnóstico foi realizado no âmbito de um programa de modernização dessas instituições que está sendo desenvolvido com financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento e apoio do Ministério do Planejamento visando adequá-las às novas exigências associadas com a implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal. Os resultados da pesquisa encontram-se no site do Instituto na internet (www.tce.rj.gov.br/irb).

[7] A pesquisa informou que o montante financeiro disponível em todos os Tribunais para realizar investimentos é extremamente baixo (1,8% do orçamento total de 2001).

[8] A descrição do objetivos do PROMOEX, bem como a Carta-Consulta com descrição do Programa estão disponibilizadas no site do Instituto Ruy Barbosa (www.tce.rj.gov.br/irb).

[9] Ver nota 5.

[10]  No TCE-RJ, esta preocupação está expressa, por exemplo, na introdução aos “Estudos Sócioeconômicos 1997-2001”, elaborados pela Secretaria-Geral de Planejamento do Tribunal com o objetivo de estabelecer um conjunto de indicadores sobre as diversas áreas sociais e de governo, de modo a orientar o processo de planejamento dos seus jurisdicionados.(disponibilizados na página do TCE-RJ na internet: www.tce.rj.gov.br).

[11] Estes pontos foram discutidos em palestra proferida por Neílton Ferreira Macharete, no Encontro de Presidentes dos Tribunais de Contas, Porto Alegre, abril de 2003 (disponível no site do IRB na internet).

[12] Estas divergências de interpretação de dispositivos legais têm sido identificadas como fator de enfraquecimento dos Tribunais, uma vez que podem – e freqüentemente – geram dúvidas e até questionamentos de decisões na justiça.

[13] O site do Instituto pode ser acessado a partir da página do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, clicando no ícone “Instituto Ruy Barbosa” localizado no canto inferior esquerdo da página do TCE-RJ ou no endereço www.tce.rj.gov.br/irb.

[14] O atual Presidente do Instituto Ruy Barbosa é o Conselheiro Sergio F. Quintella, decano do TCE-RJ. De acordo com o parágrafo único do art. 1º do estatuto, a sede do Instituto coincidirá sempre com a do Tribunal a que pertencer o seu Presidente.