Em 02/07 (sexta), aconteceu a segunda sessão de diálogos sobre compras públicas, promovida pelo BID e Ministério da Economia, e que teve como tema central a “transformação digital em compras de suprimentos”. Ante um contexto de nova legislação regulamentar da área e a necessidade de capacitação do controle externo, o acompanhamento destas iniciativas é imprescindível e será relatado abaixo:
Após apresentação inicial do projeto pelo BID, representado por Ana Lucia Dezolt – Especialista Sênior da Divisão de Gestão Fiscal, e da apresentação do Ministério da Economia, representado por Renato Fenili – Secretário-Adjunto de Gestão que falou da dificuldade da construção do Portal Nacional das Compras Públicas pela ausência de base de dados dos contratos de muitos Municípios Brasileiros, foi apresentada a experiência de compras da Coreia do Sul, Ucrânia e Panamá.
Coreia do Sul
Evolução Cronológica das ações tomadas
Processos automatizados
A Coreia do Sul, representada por Dongwhoo Kim da Divisão de Cooperação Internacional, após descrever o histórico das ações, descreveu a criação de um “balcão de negócios único” no país, a implantação de um processo eletrônico das contratações que vai desde a fase externa e de lances até o pagamento final ao fornecedor, e, os serviços criados. O processo eletrônico aumentou a produtividade e reduziu o tempo de resolução de tarefas no processo. Com o recurso tecnológico também foram automatizadas algumas tarefas, como por exemplo: extração de dados estatísticos das compras públicas; as empresas contratadas tem obrigação de oferecer preço diferencial ao governo; são emitidas notas à imprensa sobre as compras governamentais e licitações e o tempo de emissão foi reduzido; antes a verificação do prazo da verificação direta do preço era feita manualmente, mas com a automatização o tempo desta verificação reduziu pela metade; e, por fim, o controle de preço praticados entre empresas e entre empresa e governo, também teve o tempo reduzido com a automação. Com a pandemia, fomentaram a criação de um setor focado na inovação e inclusão de empresas inovadoras na área pública.
Ucrânia
A Ucrânia desenvolveu um dos programas de software aberto mais avançados do mundo na área de contratação pública. E este programa foi apresentado por Vasyl Zadvornyy – CEO, Prozorro Q&A. A ideia de digitalização das compras públicas na Ucrânia começou em 2014. Há época, debatia-se a transparência dos sistemas existentes. O sistema usa um modelo de “Market place”, em que a administração que precisa adquirir algo cadastra no sistema que divulga no mercado e, qualquer um do mercado pode fazer uma oferta. As empresas pagam uma taxa mínima, proporcional ao valor do contrato para fazer a proposta. Estes recursos são direcionados para a administração fazer as melhorias no processo de aquisição pública.
O sistema também possui ferramentas de monitoramento das licitações que são utilizados também para o controle social. O sistema possibilita o controle de todas as fases do processo de contratação, desde o planejamento até a execução:
Numa estrutura de camada dupla, é feito, numa primeira camada, o controle dos estoques, API com outros sistemas, portais públicos de leitura, área da sessão dos leilões, assinatura digital, integridade, e interface para as entidades governamentais, e, na outra camada, toda a estrutura para o marketplace.
Brasil – SERPRO – Inovações no comprasnet e Portal Nacional das Contratações
Thiago Baere, Gerente de Departamento de Negócios com o Mercado Privado e Internacional do SERPRO apresentou a experiência brasileira. A metodologia de trabalho utilizada pelo SERPRO começa com a identificação da oportunidade de inovação, seguindo para a fase de design thinking, validação – lean ux, entrega com metodologias de desenvolvimento ágil e, por fim, fase de manutenção de suporte da solução que permite o uso de análise de dados para identificar gaps e oportundiades de melhoria da solução. Esta formato de trabalho fomenta a inovação e a transformação digital.
Em relação às compras públicas no Brasil, o SERPRO tem utilizado como diretrizes:
– a facilidade de acesso;
– Interoperabilidade;
– Transparência e Comunicação.
Em relação à facilidade de acesso, que se materializa por sistemas com jornadas inteligentes que passam desde a fase de planejamento até a execução total do contrato e, sob o prisma do fornecedor, ter um cadastro facilitado, múltiplos canais na interação do processo de compras (desde o cadastro, envio de propostas, etc. por meio de múltiplos canais), design intuitivo, facilitando o mercado fornecedor verificar o mercado público como uma boa área de atuação.
A experiência do “mobile do fornecedor” é um exemplo de facilidade de acesso que permite que o fornecedor participe das contratações públicas por meio de seu celular, com conectividade na palma da mão, com cadastro simplificado e inteligência artificial para recomendação de processos que possam interessar ao fornecedor. Este case está vinculado ao comprasnet.
Outro pilar é a Interoperabilidade com foco na integração entre sistemas, API, flexibilidade, redução de redundâncias. E isto tem gerado ganho em escala, possibilidade de consumo dos dados na origem. Um exemplo disto é a experiência na sistematização do catálogo de serviços e materiais que está sendo melhorado para estar disponível em plataforma web, com desgin que facilita a interação (desde simples pesquisa até gestão do catálogo), com estrutura de dados integrada com outros sistemas por uso de API.
Por fim, em relação à transparência e comunicação, as ações buscam a garantia de acesso à informação pela sociedade e pelo Controle Externo. Diversos painéis e consultas, relatórios e informações, estão disponíveis.
Com o advento da Nova Lei de Licitações, criou-se o Portal Nacional de contratações públicas que deve ter abrangência em todos os entes da federação. Isto significa que ele contribuirá para a integração de todos os portais já existentes, e, futuramente, poderá ter o catálogo nacional, banco de preços e, eventualmente, sistemas de gestão integrados. É uma grande oportunidade de melhoria.
Atualmente, o SERPRO está trabalhando na fase 1 consistente na integração dos sistemas existentes, por meio de API. Há diversidade de sistemas e portais que trabalham na transparência dos atos públicos. É um desafio integrar todos eles, mas o SERPRO tem feito o trabalho de forma colaborativa e pela metodologia API, com token de acesso seguro. Para o modelo funcionar, o SERPRO tem priorizado a simplicidade da solução. A intenção é automatizar o processo de disponibilização das informações.
Panamá
O Panamá foi um dos primeiros países a ter convênios macros nos sistemas de compras e estas ações foram apresentadas por Raphael Fuentes, Director Geral do DGCP.
Num contexto de aumento de contratações públicas, a necessidade ampliar o acesso ao mercado público a novas empresas e, principalmente, pequenas empresas, o Panamá desenvolveu ações para “compras menores”. Estas compras foram definidas como um procedimento rápido para valores até U$50.000,00. O que se avaliou, mais que valores das contratações, foi o volume destas contratações realizadas pelas entidades governamentais. Exemplo, no ano passado, houve mais de 103mil transações de compras menores. Mais da metade das transações no Panamá são compras menores. Muito foco se dá nas grandes contratações, mas o volume maior de processos está nas compras menores.
A possibilidade de gerar negócios com grande quantidade de fornecedores passou a ser também uma forma de política pública. No sistema anterior, os processos de compras menores eram feitas com a identificação da necessidade, convocação via telefone ou email, com os fornecedores e escolha do fornecedor, por meio de contratação direta ou compra com cartão de crédito. E, somente após a escolha do fornecedor é que as informações da compra eram cadastradas no sistema. Identificaram que as oportunidades de negócios não eram publicadas tempestivamente para permitir o amplo acesso a outros fornecedores. A Lei do Panamá determinava que conforme o valor da contratação, o órgão público deveria fazer certa quantidade de orçamento, mas sem especificar a forma de obtenção dos orçamentos.
Considerando a oportunidade de melhoria, o Panamá implementou o modelo de cotização em linha que é uma ferramenta habilitada no sistema para que os fornecedores possam apresentar propostas via sistema. E isto facilitou a transparência no processo de cotização realizado pelos diferentes órgãos públicos. Esta solução não é um processo de seleção de fornecedores, mas uma metodologia de buscar orçamentos de formas transparente que foi implementada em maio de 2020 e, atualmente, são publicados mais de 400 orçamentos por dia na plataforma.
Esta solução atraiu a possibilidade de negócios para pequenos fornecedores que não tinham conhecimento das oportunidades de negócios de compras menores. Além desta, as outras vantagens da solução foram: ampliação da transparência, agilidade e eficiência, geração de mais oportunidades para as micro e pequenas empresas. De imediato, os resultados obtidos foram: redução nos valores adjudicados, uma economia por meio de ampliação do mercado a outros fornecedores que não eram contatados pelas entidades na contratação direta e ampliação da participação na cotização para mais de 8 fornecedores por processo de contratação (e antes eram de 1 a 3).
Chile – experiência em Market Place
Claudio Loyola, ex CTO do Chilecompra, apresentou a experiência chilena no uso de Marketplace em contratação pública. De 2003 a 2007, o Chile instalou sua primeira plataforma de transação de licitações públicas; implementou marcos e convênios internacionais avançados, implementaram o registro de fornecedores. Entre 2008 e 2012, trabalharam numa nova plataforma, na política de desenho centralizado dos usuários, a implantação de novos convênios, política de valor da informação, instalação de um BI analítico dos dados e assessoria jurídica. Em 2013 e 2014, implementaram um observatório de compras, implementação do programa ChilePaga, instalação de plataforma de negociação em cloud, e implementação de um planejamento de compras. Já em 2015 a 2018 os avanços foram: plataforma de dados abertos, API, IA em observatório de compras, sistema de gestão de contratos, processo eletrônico, políticas de compras públicas de inovação, novo modelo de convênios, implementação de compras colaborativas, implementação de microcompras e integração com plataformas do governo.
Hoje o Chile, é referência na plataforma de dados abertos, em que é possível verificar o valor total negociado pelos vários níveis de governo, comparativo dos recursos com o PIB, relação de fornecedores, etc.
Com a análise dos dados também concluíram que o volume das microcompras era grande e seu custo operacional era grande. Com esta oportunidade de melhoria buscaram algumas soluções como: marketplace. Pensaram numa solução de conexão com o mercado, por meio de uma plataforma. Identificaram que para isto, seria necessária uma melhoria no marco legal.
Os debates sobre o marketplace, centraram-se na: necessidade de transparência dos dados e acesso aos fornecedores. Assim, passaram a questionar o “por quê se utilizar o modelo de marketplace?”, “está preparada a institucionalidade para este modelo operacional?” (foram feitas normativas para o modelo de microcompras); “como assegurar o controle da política?” (estão num caminho de verticalidade no uso das plataformas).
Sobre as reflexões a estas questões, o palestrante ponderou: 1) Consistencia com o nível de maturidade; 2) implementação como evolução natural e não como solução do problema (modelar as capacidades tecnológicas dos órgãos públicos, para assegurar que a implementação deste tipo de projeto será observada com solução a uma deficiência); 3) olhar transversal, com foco nas etapas pouco observadas (observar a implementação deste tipo de solução como um elemento transversal).
BID – Inteligência Artificial nas Compras Públicas
A experiência das tendências tecnológicas no setor de contratações públicas foi apresentada pelo BID, representado por Daniel Sanchez, Consultor Sênior em Compras Públicas da Divisão de Gestão Fiscal do BID.
O especialista apresentou um referencial conceitual das definições envolvendo o tema, apresentou os potenciais e oportunidades que os governos podem explorar na área e algumas recomendações do Banco.
Numa visão estratégica aos governos, a recomendação da instituição é perpassar pelas etapas de estruturar as informações (com a publicação dos editais e dos principais documentos), depois pela interação com os usuários (com possibilidade de download dos principais documentos e registro de fornecedores), seguido da fase de transação online (processos eletrônicos de contratações) e, por fim, uma fase disruptiva com o uso de marketplaces, automação dos principais procedimentos, “hidden savings” e uso da TI para a detecção de fraudes.
Nesta visão estratégica e após a fase disruptiva também há tendências de uso de Inteligência Artificial para aplicações de aprendizagem estatística, piloto de aprendizado de máquina para detecção de fraude e corrupção, piloto de aprendizado de máquina para prever oferta e demanda e identificar economias, economia de custos com o uso de automação e IA para e-marketplaces, para avaliação de adjudicações dos contratos, bem como desenvolvimento e execução de contratos inteligentes.
E, com base neste contexto, as recomendações finais do BID foram:
Reflexo dos debates para o Controle Externo
O evento expôs as experiências de alguns países na “transformação digital em compras de suprimentos”, com destaque para o uso de plataformas para a realização de licitações, acesso dos fornecedores aos editais e facilidade de apresentação de propostas, a automatização dos processos de orçamentação, a importância das contratações de baixo custo (seja pelo seu custo operacional ou pelo seu uso para implementação de políticas públicas de desenvolvimento econômico), dentre outros.
Estas tendências devem ser consideradas pelos Tribunais de Contas para a definição de escopos de auditorias na área das contratações públicas, considerando ainda, o novo foco legal de atuação do Controle Externo como uma terceira linha de defesa no modelo COSO.
Neste contexto, e com base na NBASP100, alguns pontos merecem reflexão na atuação dos Tribunais de Contas na fiscalização das contratações públicas:
– Observância das atribuições legais (NBASP 100/13) c/c Nova Lei de Licitações (art. 169 e seguintes);
– Definição do objetivo da fiscalização/auditoria: ou asseguração da conformidade das informações contábeis relacionas às contratações públicas com as normas pertinentes (auditoria financeira); ou asseguração do grau de conformidade dos processos de contratação com as normas (leis, regulamentos ou práticas de boa gestão); ou assegurar o grau de economicidade, eficiência e/ou efetividade dos processos de contratação dos jurisdicionados (NBASP 100/22,
– Análise da materialidade (NBASP 100/41), que inclui tanto critérios quantitativos como qualitativos, que, no caso da sessão de diálogos do BID, parecem incluir questões ou critérios de auditoria relacionados ao uso de TI, à eficiência do processo com automatização de procedimentos, o uso do pregão eletrônico, dentre outros temas citados acima. Tais questões são materialmente relevantes para usuários como mercado fornecedor, controle social (acesso aos dados e informações), mídia em geral, agências de fomento internacionais e, até mesmo, o poder legislativo, como autor na nova lei de licitações.
– Entendimento da entidade e seus controles internos (NBASP 100/45). Num contexto de transformação digital, os Tribunais de Contas devem buscar o entendimento do grau de transformação digital das entidades jurisdicionadas ou a maturidade para implantação das boas práticas sugeridas.
– Avaliação dos riscos de auditoria e riscos relacionados aos objetivos da auditoria, incluindo riscos de fraudes (NBASP 100/46 e 47).
– Definição da estratégia da auditoria, com definição do escopo e abordagem (NBASP 100/48), que inclui a definição dos critérios adequados.
– E, sendo materialmente relevante a automatização de processos e o uso de processos eletrônicos de contratação, cabe aos Tribunais ampliar a fiscalização/auditoria de sistemas informáticos, considerando a GUID-INTOSAI 5100 para Auditoria de Sistemas da Informação (tema tratado no VII Fórum de Auditoria – painel auditoria de TI);
– Se a questão da automatização entrar no escopo, considerando a apresentação da Coreia do Sul, do Panamá, Chile e BID, o tema está diretamente relacionado à redução do tempo de trabalho dos servidores, isto é, ao tema de eficiência. E isto está diretamente relacionada à auditoria operacional (NBASP 300). No IV Fórum Nacional de Auditoria, houve a apresentação de um case alemão sobre análise de eficiência.
– sobre as contratações de baixo custo, é possível se ter dois escopos: 1) análise de eficiência do processo ou da transparência das contratações diretas, como o caso do Panamá – o que implica num planejamento de auditoria operacional (NBASP 300); 2) uso das “compras menores” para políticas públicas desenvolvimentistas: abre espaço para os Tribunais de Contas avaliarem as políticas públicas implementadas. No caso do Brasil, há uma política instituída para acesso ao mercado das micro e pequenas empresas. A avaliação desta política pública pode ter como base a recém publicada NBASP 9020.
Considerando uma reflexão preliminar das questões levantadas nos debates internacionais e as normas de auditorias, convidamos a todos a apresentar dúvidas ou novas reflexões no canal Auditoria em questão. Participe.
*Texto: Crislayne Cavalcante
