NBASP

É UM PÁSSARO? É UM AVIÃO? NÃO, É UM ACOMPANHAMENTO!

O CONTROLE EXTERNO PREVENTIVO E ÁGIL

*Texto de Denise Gomel, auditora de controle externo do TCEPR e membro do Comitê de Normas de Auditoria do IRB.

Acompanhamento

Acompanhamento pode não ser o super-instrumento do controle externo que vai salvar os TCs de críticas quanto a atuações intempestivas ou pouco impactantes, mas traz um essencial ar de inovação. Nesse ano em que lives, webinários e grupos de whatsApp, reunindo auditores de muitos cantos do Brasil, invadiram nossas telas, o termo “acompanhamento” tem sido recorrentemente mencionado em variados contextos e por vezes, imagino, sem que haja plena clareza de seu significado.

Afinal, o que é Acompanhamento?

A origem do termo “acompanhamento” para designar um tipo de ação de controle externo parece incerta, mas é fato que no início dos anos 2000, esse termo começa a aparecer em Regimentos Internos de diferentes Tribunais de Contas como uma espécie do gênero “fiscalização”.

A conceituação de acompanhamento nos Regimentos Internos comumente menciona concomitância e periodicidade ou continuidade. Concomitância porque o controle externo se daria enquanto os atos da administração se desenvolvem e periodicidade ou continuidade significando que a ação de controle pode ser repetida uma ou mais vezes ao longo de determinado período – normalmente coincidente com o período necessário para a conclusão de determinado acordo, investimento, programa, etc.

E o que não é acompanhamento?

Sempre que batizamos um conceito com uma palavra que já possui uso corriqueiro existe o risco de mal-entendidos. E é justamente esse o caso da palavra “acompanhamento” que é sistematicamente utilizada como sinônimo de monitoramento. No controle externo, a diferenciação entre os dois termos é fundamental pois tecnicamente correspondem a conceitos bastante distintos.

O termo “monitoramento”, de acordo com a NBASP 100, se refere a uma fase da auditoria na qual se verifica se a entidade auditada deu tratamento adequado às questões levantadas. Em muitos TCs brasileiros, “monitoramento” é o instrumento de fiscalização para verificar o cumprimento de recomendações ou determinações advindas de deliberações colegiadas ou mesmo de outras ações de controle.

Ou seja, no âmbito do controle externo, de forma muito resumida, o “monitoramento” confere o resultado de ações de controle, muito diferente do “acompanhamento” entendido como o tipo de ação de controle realizada de forma concomitante ao ato ou ação governamental.

O acompanhamento em tempos de pandemia

É justamente a concomitância, ou seja, o exercício do controle enquanto as ações da administração pública estão se desenrolando, que possibilita maior agilidade e efetividade ao trabalho dos TCs – características fundamentais para qualquer entidade contemporânea e possível explicação para a maior popularidade do “acompanhamento” em tempos de COVID-19.

A pandemia impactou fortemente o funcionamento dos Tribunais de Contas, levando à adoção de trabalho remoto e restringindo as fiscalizações in loco quase que por completo. Ao mesmo tempo, os Tribunais se viram compelidos a responder rapidamente a perguntas como: “O que o governo está fazendo diante da pandemia?” ou ainda, “Como e quanto vai ser gasto para enfrentar o estado de calamidade?”.

Ou seja, o momento em que os auditores devem compulsoriamente se distanciar fisicamente do ambiente em que os atos e as ações governamentais se desenvolvem, é justamente quando o controle se mostra absolutamente urgente.  Seja no viés repressivo, que busca evitar desvios diante de regras mais flexíveis, necessárias ao enfrentamento da emergência na saúde pública, seja no viés mais contemporâneo, de controle externo voltado para os resultados finalísticos do gasto público.

Nesse cenário, PREVENÇÃO passa a ser a palavra de ordem do controle externo!

Tríade de Sucesso

Evidentemente, só podem ser preventivas as ações em que as análises dos atos ocorrem de forma concomitante, aspecto característico do conceito de “acompanhamento” já apresentado.

Assim, fica claro que a concomitância possibilita ações preventivas que evitem a ocorrência de irregularidades ou cessem práticas incorretas. E possibilita ainda que os efeitos do controle externo ocorram de forma tempestiva, a tempo de impactar a gestão governamental e reorientar rapidamente atuações indesejadas.

E forma-se a tríade de sucesso que reúne concomitância à prevenção e à agilidade, fatores vitais para ampliar a eficiência dos Tribunais de Contas.

Um dos vários exemplos recentes de atuação via “acompanhamento” é do TCE-PR que, entre 2019 e 2020, fiscalizou cerca de 2.500 contratações, admissões e outros atos e viu 1.235 achados preliminares serem regularizados quase que de imediato. O objetivo do trabalho é prevenir o desperdício de recursos públicos, avaliando a economicidade e a qualidade de gastos prestes a ocorrer ou contínuos. O fluxo de trabalho adotado segue as NBASP e prevê que, após a identificação de um achado preliminar, este seja disponibilizado à administração e seus responsáveis para eventuais comentários e esclarecimentos. O resultado dessa sistemática é surpreendente e, em mais de 80% dos casos, os gestores municipais têm corrigido os atos ou a prática irregular logo que tomam ciência dos problemas identificados.

O exemplo citado deixa transparecer que o “acompanhamento”, por si só, não previne a ocorrência de ilícitos ou, ainda a má gestão de recursos. Este instrumento de controle deve estar inserido em um ambiente institucional e normativo que potencialize as possibilidades e os resultados do controle concomitante. A vinculação compulsória entre ação de controle e processo jurisdicional certamente impacta negativamente a agilidade do controle externo e sua relativização pode estar no cerne das mudanças necessárias à ampliação do impacto dos TCs na vida das pessoas.

NBASP – Normas Brasileiras de acompanhamento do setor público?

Como compatibilizar a inovação trazida pelo novo instrumento fiscalizatório ao processo de profissionalização dos TCs por meio da adoção das NBASP?

De todas as dúvidas levantadas, essa sem dúvida é a de resposta mais fácil. A NBASP 100, considerada por muitos a norma fundamental de toda a estrutura normativa, por articular os princípios aos padrões e guias específicos, conceitua auditoria da seguinte forma:

18. Em geral, a auditoria do setor público pode ser descrita como um processo sistemático de obter e avaliar objetivamente evidências para determinar se as informações ou as condições reais de um objeto estão de acordo com critérios aplicáveis.

A conceituação acima menciona auditoria, mas coincide exatamente com o processo de “acompanhamento”. A norma é ainda mais explicita no seguinte parágrafo:

23. As EFS podem realizar auditorias ou outros trabalhos sobre qualquer tema de relevância que diga respeito às responsabilidades da administração e dos responsáveis pela governança e ao uso apropriado de recursos e bens públicos. Esses trabalhos podem incluir relatórios sobre os produtos e resultados quantitativos das atividades de prestação de serviços da entidade, relatórios de sustentabilidade, necessidades futuras de recursos, aderência a padrões de controle interno, auditorias concomitantes em projetos ou em outros assuntos.

Nenhuma NBASP inclui a palavra “acompanhamento” e, no entanto, a menção a “auditorias concomitantes” parece deixar claro que as NBASP se aplicam aos “acompanhamentos” assim conceituados em diferentes Regimentos Internos.

Mais uma vez nos vemos às voltas com dúvidas sobre como nomear conceitos. Qual a diferença entre auditoria e “acompanhamento”? Existe alguma?

Depende. Do ponto de vista das Normas de Auditoria, ou seja, metodologicamente, não há qualquer diferença estabelecida. Entretanto, sabemos que a origem do termo “acompanhamento” não está nas Normas Técnicas, mas em Regimentos Internos que diferenciaram os dois instrumentos de controle por razões administrativas.  O trâmite diferenciado utilizado para processar cada um desses instrumentos é, aparentemente, o que de fato os diferencia e justifica a criação do termo “acompanhamento”.

Acompanhamento e o futuro do Controle Externo 

Em retrospecto, o que favorece a atuação preventiva e célere não é exclusivamente o instrumento de ‘acompanhamento” em si, mas também as regras estabelecidas para seu processamento administrativo.

O poder institucional do controle externo emanado por meio de decisões colegiadas é fundamental em muitas situações que envolvem disputas complexas, resistência do gestor, desvios, fraudes ou atos que requerem responsabilização. A garantia do devido processo legal, ainda que fundamental, implica em prazos estendidos e sem dúvida limita a celeridade das decisões.

Todavia, ações de controle com potencial preventivo, cujo rito inicial preveja que a fase de discussão dos achados – própria da metodologia das NBASP – possa ocorrer independentemente de processos jurisdicionais, ganham em agilidade e eficiência. Além disso, são potencialmente mais efetivas quando o gestor está comprometido em aprimorar a aplicação dos recursos públicos para atender as demandas da população, hipótese em que a probabilidade de revisão e melhoria das práticas da administração é alta.

Apesar de não existir receita única ou caminho garantido para que os TCs brasileiros aprimorem sua atuação e se aproximem cada vez mais de uma visão contemporânea de controle externo, há várias iniciativas que parecem promissoras. Incorporar as NBASP ao dia a dia dos Tribunais é uma dessas iniciativas. Realizar mais ações de controle – sejam “acompanhamentos” ou auditorias – concomitantes, preventivas e ágeis é outra. Viabilizar ações de controle independentes de processos jurisdicionais pode ser outra.

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