“A mensuração do desempenho e a
demonstração da relevância dos Tribunais de Contas”
*Nelson Nei Granato Neto, gerente de Políticas Públicas e Analista de Controle Externo do TCEPR
Os Tribunais de Contas são instituições importantes para promover a boa governança do serviço público e combater a má utilização e o desvio de finalidade da despesa pública. No entanto, a sua mera existência não garante o alcance desses objetivos, para isso é necessário: (i) organizar a instituição adequadamente; e (ii) realizar fiscalizações com o devido rigor metodológico.
Para realizar a primeira tarefa, os Tribunais de Contas brasileiros têm a seu dispor os princípios do Nível I das Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público (NBASP), que correspondem aos princípios basilares da Estrutura de Pronunciamentos Profissionais da INTOSAI (IFPP). Dentre as normas do Nível I, destaca-se a NBASP/INTOSAI-P 12- Valor e Benefício dos Tribunais de Contas, que estipula uma série de deveres a estas instituições, entre os quais o de “demonstrar relevância para os cidadãos, para o Legislativo e para outras partes interessadas”. Trata-se de um dever contínuo ao longo do tempo: os Tribunais de Contas devem procurar demonstrar essa relevância constantemente, por meio dos instrumentos mais adequados.
Como fazer isso? Entre outras ações, isso passa pela mensuração e divulgação do valor do benefício gerado pelos Tribunais de Contas. Especificamente sobre esta ação, na NBASP/INTOSAI-P 12 há pelo menos dois princípios que corroboram: o da comunicação efetiva com as partes interessadas (princípio 6), que é facilitada com a divulgação de um indicador como esse, e o da busca da excelência e da qualidade do serviço (princípio 11), que é o que garante a mensuração adequada deste.
Os Tribunais de Contas brasileiros já dispõem de uma metodologia para mensurar este indicador. Trata-se do Manual de Quantificação de Benefícios Gerados pela atuação dos Tribunais de Contas (MQB), documento elaborado por um grupo técnico da Associação de Membros dos Tribunais de Contas (ATRICON), liderado pelo Conselheiro Felipe Galvão Puccioni (TCM-RJ), aprovado em abril de 2020. Nele estão listados uma série de métodos padronizados para calcular o valor dos benefícios que as diversas ações do controle externo trazem para as suas partes interessadas. Um padrão nacionalmente aceito como este ajudará: (i) na credibilidade do valor do benefício divulgado por cada Tribunal de Contas; e (ii) na comparabilidade entre os valores do benefício calculados dos diversos Tribunais de Contas.
Como fazer a ligação entre o dever do Tribunal de Contas de demonstrar sua relevância e a utilização da metodologia de mensuração do valor do seu benefício? É um desafio que temos pela frente, que passa por duas definições: (i) quem são as partes interessadas do trabalho dos Tribunais de Contas; e (ii) quais produtos oferecemos a elas.
Começando pelo problema mais concreto: quais são os produtos da atividade de fiscalização dos Tribunais de Contas? Se nos orientarmos pelo MQB, percebemos que há um rol extenso (e não exaustivo) de produções dos Tribunais de Contas que geram os mais diversos impactos. Se utilizarmos como base as competências do Tribunal de Contas da União estabelecidas pela Constituição de 1988, no seu Art. 71, temos as seguintes espécies de produtos:
| Competência | Espécie de Produto |
| I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República | Relatório de Contas de Governo |
| II- julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta | Relatório de Contas de Gestão |
| III- apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal | Relatório de fiscalização de atos de pessoal |
| IV- realizar, por iniciativa própria, [ou do Poder Legislativo], inspeções e auditorias | Relatório de fiscalização genérico
|
| V- fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais | |
| VI- fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste | |
| VII- prestar as informações solicitadas pelo [Poder Legislativo], sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas; | Relatório de prestação de contas das atividades |
| VIII- aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei | Relatório de fiscalização com responsabilização de agentes públicos |
| IX- assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei | |
| X- sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado | |
| XI- representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados | Relatório de evidências para o Ministério Público e o Poder Judiciário |
Na prática, muitos desses produtos se confundem e os escopos de cada um deles ainda não são muito bem definidos, o que dificulta bastante a caracterização dos produtos de fiscalização dos Tribunais de Contas. Entretanto, independente disso, podemos observar que concretamente o trabalho de fiscalização dos Tribunais de Contas assume as mais diversas formas. Num nível de análise mais abstrato, podemos considerar que todos esses trabalhos, na essência, são relatórios com recomendações baseadas em evidências obtidas por fiscalizações, que é a característica comum a todos esses diversos produtos concretamente entregues pelo Tribunal de Contas. Mas esses produtos são entregues a quem?
Aqui seguimos para o problema mais abstrato – as partes interessadas: na NBASP/ISSAI 100- Princípios Fundamentais de Auditoria do Setor Público temos a lista dos elementos componentes de todo e qualquer trabalho de fiscalização do setor público:
| Análise | Elemento | Descrição |
| Quem fará o trabalho? | Auditor | São as pessoas/instituições responsáveis por planejar e executar os trabalhos, ou seja, o Tribunal de Contas e seus servidores |
| Quem será analisado? | Parte responsável | São as pessoas/instituições responsáveis pelo objeto de fiscalização |
| Quem receberá o trabalho? | Usuário previsto | São as pessoas/instituições para quem o produto da atividade de fiscalização é endereçado. |
| O que será fiscalizado? | Objeto | É o tema sobre o qual o auditor se debruça. |
| Como será fiscalizado? | Critério | São as “ferramentas” que o auditor utiliza para analisar o seu objeto de trabalho. |
| Como será relatado? | Tipo de trabalho | É o modo de relatar um trabalho, pode ser: (i) certificação, ou (ii) relatório direto. |
| Qual o grau de certeza do relatório? | Nível de asseguração | É o grau de certeza das conclusões relatadas, pode ser: (i) razoável (alto grau), ou (ii) limitada (baixo grau). |
Quanto melhor definido o objetivo de qualquer trabalho de fiscalização, mais fácil é identificar com clareza as suas partes componentes (ou seja, seus elementos), desde a fase do planejamento dos trabalhos (quando esses elementos são modelados em uma forma ideal) até a fase de relatório (quando esses elementos ganham a forma final).
Dos elementos do trabalho de fiscalização, as partes interessadas estão descritas nos três primeiros elementos – auditor, parte responsável e usuário previsto. Neles ocorrem dois grandes problemas: (i) má definição dessas três partes; e (ii) confusão entre elas. Esses dois problemas são especialmente mais graves em relação ao usuário previsto, que é justamente o receptor dos produtos do trabalho do Tribunal de Contas. Quanto a isso, o Parecer nº 05/2020 do CNPTC, que traz diretrizes de fiscalização para os Tribunais de Contas, nos oferece uma reflexão sobre esse elemento:
Os usuários previstos, na definição da NBASP/ISSAI 100, enunciado 25, são as pessoas, as organizações ou grupos para quem o Tribunal de Contas e seus auditores endereçam seus relatórios de fiscalização. As normas de auditoria colocam o Poder Legislativo como o principal usuário previsto (seguindo o modelo anglo-saxão de entidade fiscalizadora), mas muitas vezes acaba sendo o próprio Tribunal de Contas (o que pode ter baixo impacto na melhoria constante das ações estatais, que é o objetivo final da auditoria no setor público). Assim, para agregar mais valor às suas atividades, nos moldes dos princípios estabelecido pela NBASP 12, os Tribunais de Contas devem endereçar os seus relatórios aos mais diversos usuários previstos na estrutura do Estado e na sociedade em geral.
O que fazer?
Diante do exposto, temos as lições vindas das normas de auditoria para mensurar o valor do benefício da atuação dos Tribunais de Contas e demonstrar a sua relevância para a sociedade. Isso passa por:
- Identificar e caracterizar os diversos produtos das atividades de fiscalização do Tribunal de Contas, podendo partir das suas competências constitucionais, legais e regimentais;
- Para cada produto identificado e caracterizado, listar quais são os destinatários atuais desse produto;
- Para cada produto identificado e caracterizado e com destinatários listados, verificar se é possível estender para outros destinatários, de modo a aumentar o impacto potencial desses produtos;
- Utilizar a metodologia de cálculo do valor do benefício do MQB aos destinatários dos produtos, quando couber;
- Revisar todos esses passos periodicamente.
Esse trabalho ajudará os Tribunais de Contas a refletirem sobre os produtos que estão disponibilizando as diversas partes interessadas, o benefício gerado por eles e como a sua atuação pode ser aprimorada para agregar mais valor e fazer a diferença na vida das pessoas.