IRB Território – NBASP & Contas de Governo

NBASP & CONTAS DE GOVERNO – MAIS DÚVIDAS QUE CERTEZAS

*Nelson Nei Granato Neto, gerente de Políticas Públicas do IRB e Analista de Controle Externo do TCEPR

O que temos a dizer sobre a ligação entre as Normas Brasileiras de Auditoria do Setor Público (NBASP) e a análise das contas de governo? Adianta-se que há mais dúvidas do que certezas na resposta a essa pergunta. O que é salutar: a ciência é construída a partir de dúvidas. Certezas absolutas são dogmas típicos de seitas, algo que precisamos evitar sempre.

Para responder a essa, é sempre importante relembrar a função do Tribunal de Contas. Afinal, para que serve um Tribunal de Contas?

Resgatando a Constituição de 1988, temos o artigo 71 que estabelece as competências do controle externo exercido pelo Tribunal de Contas da União, que se repete, com as devidas adequações, nas constituições estaduais. Logo no inciso primeiro, temos a competência de “apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio […]”.

É o único inciso do artigo que fala explicitamente da análise das contas do chefe, ou da chefa, do Poder Executivo. Assim é a grande oportunidade que os Tribunais de Contas têm para fazer uma análise sistêmica do governo.

Mas não só da produção de relatórios de apreciação de contas de governo vive o Tribunal de Contas. Nos demais incisos do artigo 71, há uma série de outras competências que demandam o seu trabalho e produção de relatórios, como: (i) o julgamento das contas de gestores; (ii) a apreciação da legalidade de atos de pessoal; (iii) a realização de “inspeções” e “auditorias”; (iv) a análise de transferências voluntárias e de representações, entre outras funções.

O exercício de cada uma dessas competências gera os mais diversos tipos de trabalho e relatórios. No entanto, dentro desta diversidade, há uma essência em comum: todos eles podem ser reduzidos a uma espécie de “relatório com conclusões baseadas em evidências”. E para planejar, executar e relatar esse trabalho, temos as normas de auditoria da INTOSAI, que trazem a metodologia do trabalho científico para os trabalhos das entidades fiscalizadoras do setor público no mundo inteiro.

E o primeiro passo que o método científico e as normas de auditoria estabelecem para um trabalho profissional é estabelecer uma hipótese de trabalho, ou seja, um objetivo.  No ambiente do setor público em geral, o objetivo do trabalho do Tribunal de Contas é exercer o controle externo da administração pública, ou seja, analisar se a administração pública está alcançando ou não os seus objetivos institucionais.

Os objetivos da administração pública são inúmeros. Utilizando o modelo COSO como parâmetro, podemos classificá-los em três grandes grupos:

1. objetivos operacionais ou de desempenho, relacionados ao cumprimento da finalidade da organização, o que no setor público é bastante complexo, pois as funções do Estado são inúmeras e bastante diferentes entre si, além de terem indicadores de resultado complexos e às vezes difíceis de medir;
2. objetivos de conformidade, relacionados à obediência do marco normativo e regulatório aplicável; e
3. objetivos informacionais, relacionados à garantia de que as informações financeiras da organização refletem a sua real situação patrimonial.

Deste modo, percebe-se que o controle externo exercido pelos Tribunais de Contas se depara com um objeto muito complexo, que é a Administração Pública. O que quase destrói a possibilidade de encontrarmos uma solução simples e padronizada para enfrentarmos os problemas que encontramos e reforça a necessidade de estudarmos e debatermos continuamente.

Voltando às ações de controle, para auditar/fiscalizar o atingimento de cada um desses grupos de objetivos da Administração Pública, temos princípios adaptados para a realização de auditorias financeiras, operacionais e de conformidade. Assim, temos o grande objeto de análise dos Tribunais de Contas, a Administração Pública, analisado por critérios financeiros, operacionais e de conformidade. A definição dos critérios que utilizaremos para analisar o objeto dependerá do objetivo proposto para cada ação de controle concretamente.

Isso no plano abstrato da elaboração do “relatório genérico com recomendações baseadas em evidências”. E o que temos num plano um pouco mais concreto, com o “relatório de parecer prévio das contas de governo”?

Primeiramente, qual o objetivo desse relatório? O próprio ponto de partida das contas de governo não é muito bem definido! Podemos colocar, genericamente, que seu objetivo é “avaliar o atingimento dos macro objetivos do governo” ou “avaliar se o chefe do poder executivo está exercendo adequadamente suas funções de governança para o atingimento dos macro objetivos do governo”, com os critérios financeiros, operacionais e de conformidade que forem aplicáveis. Em linhas gerais, a maioria das análises de Contas de Presidente e de Contas de Governador dos Tribunais de Contas vão nesse caminho.

Tendo esse objetivo para o relatório das “Contas de Governo” em mente, temos então que o seu objeto seria a “governança dos macro objetivos do governo”. Disto surgem outras questões, para as quais não temos respostas definitivas, como:

• Quais são os macro objetivos do governo? Poderíamos estabelecer que
  • • Os macro objetivos de desempenho estão listados nos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030 e nas prioridades nacionais, como os objetivos da Constituição de 1988, seguindo as diretrizes da Declaração de Moscou, nosso grande norteador para as ações de controle;
    • Os macro objetivos de conformidade estão no cumprimento das obrigações constitucionais; e
      Os macro objetivos financeiros, na garantia de demonstrações financeiras fidedignas e da proteção do patrimônio público.
• Outra questão é diferenciar funções de governança e de gestão. Seguindo o referencial elaborado pelo TCU, temos que a governança é baseada na direção, acompanhamento e avaliação dos objetivos do governo, enquanto a gestão os recepciona e planeja, executa, controla e age por meio de ações para cumprir esses objetivos.

Vale ressaltar que esses conceitos não são verdades absolutas. Eles sofrem modificações ao longo do tempo, e há diferentes modos e perspectivas de encará-los. Portanto, podem e devem ser discutidos sempre.

Se esse é o objeto das contas de governo, outra pergunta que devemos nos fazer é “é isso mesmo?”. Se sim, precisamos definir melhor os macro objetivos do governo e as funções de governança que cabem ao chefe do Poder Executivo. Se não, precisamos de um modelo alternativo.

E nesse modelo alternativo, outra pergunta: Caberia a análise de aspectos de gestão? Incluindo isso, certamente o trabalho seria ainda maior, correndo o risco de perder o foco.

Definido o objeto das contas de governo como “a governança dos macro objetivos”, partimos para a definição dos critérios ajudarão a fazer a sua análise.

Começando pelos critérios financeiros e de conformidade. No âmbito das análises comumente realizadas pelos Tribunais de Contas, esses critérios estão muito relacionados, e geralmente estão ligados aos indicadores da Lei de Responsabilidade Fiscal (como os limites com gastos com pessoal e de endividamento, entre outros) e aos indicadores de gasto público obrigatório (principalmente saúde e educação).  Disto surgem mais questões, como:

• Esses critérios “clássicos” da análise das contas de governo casam com o objetivo teórico desse relatório? Não temos base suficiente para cravar um “sim” ou um “não”. Mas certamente, eles não podem ser os únicos critérios.
• Outra pergunta é: Podemos fazer uma análise desse tipo apenas com os dados informados pelo governo, sem fazer uma certificação? Essa é quase uma dúvida existencial para os Tribunais de Contas, captamos muitos das administrações públicas municipais e estaduais, mas temos pouca certeza sobre a qualidade dessas informações, que são base de muitas ações do controle dos Tribunais Contas, inclusive das contas de governo.

Indo para os critérios operacionais. Há uma grande demanda, às vezes aparente, às vezes latente, de incluir aspectos de avaliação de desempenho de políticas públicas no dia a dia das ações de controle, em geral, e particularmente, nas Contas de Governo. No entanto, há um mundo a ser explorado em políticas públicas. Assim, a pergunta que fica é: Por onde começar?

Temos dois grandes guias para as políticas públicas que são: (i) os objetivos da Agenda 2030 e (ii) os da Constituição de 1988. Apesar de serem documentos distantes no espaço e no tempo, ambos trazem os pontos que deve ser os norteadores quando falamos em implementação e controle de políticas públicas: (que é) buscar, por meio da ação do Estado, o desenvolvimento social e econômico mantendo o equilíbrio do meio ambiente, com a preocupação constante de diminuir as desigualdades sociais e territoriais e acabar com a miséria e a fome. Essa é a mensagem de ambos documentos.

Para atingir esses objetivos por meio da ação estatal, a Constituição de 1988 criou um instrumento orçamentário de planejamento de médio prazo do governo: o Plano Plurianual, muitas vezes renegado ou um tanto esquecido tanto pelos governos, quanto pelos Tribunais de Contas.

Com a análise da consistência do PPA, os Tribunais de Contas conseguem avaliar a direção e as correções de rumo do governo. Deste modo, o Tribunal de Contas não precisa construir indicadores próprios, nem os impor aos jurisdicionados. Isso, além de ferir a independência do Tribunal Contas, não consegue responder completamente à realidade concreta dos gestores.

Ou seja, é melhor pensar duas antes de simplesmente jogar fora o PPA porque ele “não serve para nada”. Pessoalmente, acredito que há um potencial enorme nesse instrumento orçamentário que precisa ser aproveitado pelos gestores e pelos Tribunais de Contas.

Considerações finais

Indo para as considerações finais, trago algumas reflexões ao debate sobre as lições que as normas nos trazem para as contas de governo:

1. Primeiramente, é urgente e necessário repensar o objetivo do relatório de contas de governo e torná-lo explícito: isso ajudará tanto na execução do trabalho nos Tribunais de Contas, quanto a sua recepção e por parte dos Poderes Legislativo e Executivo;
2. Também precisamos evitar a análise isolada do cumprimento dos indicadores legais de responsabilidade fiscal e gasto obrigatório: precisamos contextualizá-los com os objetivos maiores de sua existência – o equilíbrio da situação fiscal e o desenvolvimento da educação e da saúde;
3. Outro comportamento que precisamos evitar é estabelecer os indicadores de desempenho do Tribunal de Contas como parâmetro principal de análise. Os painéis de indicadores do IEGM, do IEGE e do Projeto Integrar (ações as quais tenho muito orgulho de fazer parte), em tese não deveriam ser a fiscalização em si, mas o ponto de partida para o planejamento de ações de controle, inclusive das contas de governo;
4. Não devendo o Tribunal de Contas estabelecer os parâmetros de desempenho, podemos considerar a utilização do Plano Plurianual como parâmetro para avaliar a consistência das políticas públicas planejadas e executadas pelo governo (e não simplesmente descartar PPA);
5. Além disso, precisamos seguir uma diretriz da Declaração de Moscou: tentar mostrar a tendência do governo, não apenas a situação do ano;
6. Por fim, devemos sempre relembrar uma lição que está implícita em quase todas as normas e explícita na NBASP 12: No parecer prévio das contas de governo precisamos trazer informações e análises objetivas, imparciais e úteis para o Legislativo e a sociedade os seus próprios “julgamentos” do governo.