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OCDE apresenta relatório sobre carteis em compras públicas no Brasil

As compras públicas desempenham um papel estratégico na economia de um país e na qualidade dos serviços que o governo fornece aos seus cidadãos. Em 2020, o Brasil gastou cerca de R$ 35,5 bilhões em bens, serviços e obras. Em 2017, as compras públicas representaram cerca de 13,5% dos gastos totais do governo brasileiro e aproximadamente 6,5% do PIB do país.

Devido ao tamanho dos fluxos financeiros envolvidos, as compras públicas estão expostas a riscos de conluio entre fornecedores, assim como fraudes e corrupção. No Brasil, os cartéis são uma infração administrativa e criminal e, há muito tempo, seu combate é uma prioridade do CADE, a autoridade da concorrência brasileira.  Neste contexto, o Brasil solicitou o apoio da OCDE para avaliar as regras e práticas de compras públicas federais brasileiras à luz da Recomendação e das Diretrizes da OCDE para combater o conluio entre concorrentes em contratações públicas.

O relatório evidencia que o regime de compras públicas federais do Brasil reconhece e tenta limitar os riscos de cartéis em licitações. As autoridades brasileiras de fiscalização já têm processado e punido ativamente a fraude em licitações. No entanto, esforços adicionais para tornar as compras federais mais competitivas seriam úteis, e o relatório propõe formas de atingir esse objetivo.

O relatório foi lançamento virtualmente no dia 19 de maio de 2021. Confira a transmissão de lançamento abaixo:

 

Sobre o Relatório e o Projeto CADE-OCDE

O relatório é fruto de um projeto do CADE – Conselho Administrativo de Defesa Econômica juntamente com a OCDE, com o objetivo de examinar o regime das contratações públicas a nível federal no Brasil em comparação com as diretrizes da OCDE para combate ao conluio entre concorrentes.

O projeto seguiu as etapas de: 1) análise da legislação federal e o seu cenário institucional; 2) entrevistas com servidores públicos federais para coletar fatos e ideias; 3) Identificação de boas práticas estabelecidas por outras jurisdições; 4) Recomendação de melhorias nas práticas e nas normas correlatas; 5) Capacitação na prevenção e detecção de cartéis em licitações.

De acordo com a OCDE, “O conluio entre concorrentes em contratações públicas envolve empresas que conspiram para aumentar os preços ou diminuir a qualidade de suas ofertas. É uma prática anticompetitiva ilegal que custa bilhões de dólares aos governos e contribuintes todos os anos ao redor do mundo”.

Os cartéis em licitação são responsáveis por uma boa parte dos processos de cartéis em muitos países da OCDE. Isso mostra a importância em impedir que essas práticas deletérias aconteçam e também que há espaço para melhorar o cumprimento das regras da concorrência nas contratações públicas garantindo que o governo compre os bens certos ao seu justo preço.

Recomendação da OCDE e suas Diretrizes para combater o conluio entre concorrentes em contratações públicas foram desenvolvidas para reduzir os riscos dessa prática anticoncorrencial através de um melhor desenho dos editais de compra e da detecção de cartéis. Segundo Antônio Gomes, representante da OCDE na apresentação, “O conluio pode aumentar os preços em 20%”.

As principais recomendações da OCDE

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Segundo Iratxe Gurpegui, analista da OCDE que participou da elaboração do Relatório, o Brasil melhorou o planejamento das contratações desde 2019. Também destacou a importância do Brasil adotar diretrizes de como fazer a pesquisa de mercado: “Muitos agentes apenas preenchem formulário ao invés de fazer pesquisas de mercado, por isto, recomenda-se que se criem setores especializados em análise de mercado”, complementou.

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A maior parte dos recursos de contratações públicas no Brasil são contratadas por contratações diretas, que estão em azul no gráfico acima. A recomendação da OCDE é que se reduzam as contratações diretas e aumentem as contratações concorrenciais, que estão em verde no gráfico.

O relatório da OCDE recomenda que se flexibilizem as regras para participação de empresas estrangeiras no Brasil. Há previsão de participação por meio de consórcios ou subcontratações, Contudo, os consórcios e subcontratações podem ser pró-competitivos quando o objeto for grande demais para participação individual de empresas. Por outro lado, consórcios ou subcontratações também podem induzir a formação de conluios. Por isto, a OCDE recomendou a maximização da participação das empresas.

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Também houve recomendação de ampliação e fortalecimento das contratações via sistemas eletrônicos em preferência a sistemas presenciais.

 

Requisitos funcionais de licitações, que se concentram no objetivo da licitação. Na prática, os termos da licitação tendem a ser muito específicos e deixam pouco espaço para inovação ou soluções alternativas e inovadoras. O departamento central de compras públicas já lançou um piloto na área de saneamento com requisitos funcionais.

Outra recomendação foi a contratação baseada em critérios que não seja o menor preço. No Brasil, em quase todos os contratos são feitos com base no menor preço. Porém este critério somente é bom quando o a questão da qualidade não é fundamental para atender a demanda da Administração.

Transparência nas contratações

A divulgação de Planos Anuais de Contratações, de forma ampla e irrestrita, foi uma das recomendações da OCDE. Na medida do possível, é recomendável que os compradores publiquem a versão simplificada do plano.

Outra recomendação é sobre a lista de fornecedores habilitados. Ainda que a legislação exija a publicação, a OCDE sugere que as informações dos licitantes e participantes podem impactar na formação de cartéis. Assim, o relatório recomenda a não divulgação de participantes pré qualificado, ao menos, até a publicação do resultado final do certame.

Por fim, Antonio Capobianco, representante da OCDE no evento, também ressaltou que a nova Lei de Licitações já demonstra o interesse do Brasil em tomar medidas para melhoria do ambiente concorrencial nas contratações públicas.

Visão do CADE

Diogo Thomson, do CADE, destacou que o Relatório é fruto de uma sequência de trabalho do órgão. Quando se tinha a Secretaria de Direito Econômico, já tinha sido feito um trabalho sobre combate à carteis com o CADE e esta Secretaria. Mas, pelo tamanho do que representa as compras públicas nos negócios no Brasil, este é um trabalho contínuo, reforçou Diogo Thomson.

A ideia geral que permeia o relatório é que o combate ao cartel centra-se, principalmente, nos órgãos contratantes e não apenas os órgãos responsáveis por combate à carteis. Em sua fala, Diogo Thomson também ressaltou a importância dos trabalhos do CGU e TCU, dentre outras entidades, nos trabalhos de combate à corrupção e carteis.

Num momento de transição da Lei 8.666/93 para a Lei n. 14.133/21, este relatório torna-se fundamental de ter as recomendações incorporadas.  “Quando a OCDE coloca que os agentes de contratações são fundamentais, que se deve entender o mercado, para se melhorar os termos dos contratos, privilegiar licitantes que tenham compromisso com integridade, teremos referência para os novos regulamentos da nova lei de licitações, falou Diogo Thomson. O treinamento de agentes públicos para prevenir e detectar o conluio passará a ser um projeto permanente do CADE, que já foi incluído no planejamento estratégico da instituição.

om relação ao enforcement da concorrência, “existem pontos que podem avançar. Há que se definir o que é fraude, cartel, concurso entre os dois, o bem jurídico protegido e a atribuição de cada órgão de controle merece um melhor estudo por meio de guias ou manuais”, disse Diogo Thomson.

O projeto com a OCDE já rendeu frutos: dois workshops que podem ser acessados no canal do youtuce do CADE e um curso sobre detecção de carteis. E agora o CADE lança um check list que traz os sinais de alerta para conluio em licitações para serem usados por pregoeiros ou membros dos órgãos licitantes. Em breve será lançado um check list para prevenção e uma cartilha.

Acesse a íntegra do Relatório clicando na imagem abaixo:

E qual o papel dos Tribunais de Contas no combate aos cartéis nas licitações à luz das NBASPs?

Por atribuição constitucional, os Tribunais de Contas já realizavam a fiscalização nas contratações públicas. Com a Lei n. 8.666/93, a importância da atuação dos Tribunais de Contas ampliou para ser o órgão responsável pelo controle das despesas realizadas com base na lei de licitações (art. 113).

Ainda que o objetivo principal da atuação dos Tribunais de Contas não seja a detecção de conluio, o risco de fraude é considerado na matriz de planejamento das fiscalizações, principalmente após análise do ambiente de controle das entidades fiscalizadas (NBASP 100). E, por conta disto, os Tribunais de Contas em sua atuação são importantes agentes para o combate à fraude nas licitações.

Com o advento da Nova Lei de Licitações, o Controle das Contratações Públicas ganhou destaque e foi reconhecido legalmente como uma terceira linha de defesa na gestão de riscos (art. 169).

As normas internacionais de auditoria, traduzidas como NBASP, trazem a metodologia para a atuação dos Tribunais exatamente como uma das linhas de defesas para redução dos riscos e com o objetivo de aperfeiçoamento da gestão, aumento da transparência e fortalecimento da accountability (NBASP 100/20).

Conforme o objetivo da fiscalização, o Tribunal de Contas realizará um tipo de auditoria:

  • Se o objetivo for assegurar as informações contábeis e financeiras relativas à atividade de contratação, será realizada uma auditoria financeira;
  • Se o objetivo do trabalho for assegurar o nível de conformidade da atividade com a norma (em relação aos critérios mais relevantes ao usuário final do trabalho), será feita uma auditoria de conformidade;
  • Se o objetivo for assegurar e relatar a eficiência, economicidade ou efetividade da atividade de contratação pública da entidade, então o trabalho será uma auditoria operacional.

O tipo de auditoria mais comum realizado pelos Tribunais de Contas é a Auditoria de Conformidade, que, de acordo com a NBASP 400/17: “(…) promove a transparência ao fornecer relatório confiáveis sobre se os recursos foram administrados, a gestão exercida e os direitos dos cidadãos ao devido processo atendidos, conforme exigido pelas normas aplicáveis. Promove a accountability ao reportar desvios e violações a normas, de modo que ações corretivas possam ser tomadas e os responsáveis possam ser responsabilizados por suas ações. Promove a boa governança tanto ao identificar fragilidades e desvios de leis e regulamentos como ao avaliar a legitimidade onde há insuficiência ou inadequação de leis e regulamentos. Fraude e corrupção são, pela própria natureza, elementos que contrariam a transparência, a accountability e a boa gestão. Auditoria de conformidade, portanto, promove a boa governança no setor público ao considerar o risco de fraude relacionado à conformidade”.

Todo o planejamento de uma auditoria de conformidade, como uma das linhas de defesa, deve ser baseado numa análise de riscos de não conformidade (NBASP 400/54), na escolha de critérios adequados (NBASP 400/51), considerar o risco de fraude (400/55), dentre outros, para, após a execução dos procedimentos, coleta e avaliação das evidências, emitir um relatório com conclusão e “recomendações construtivas e práticas para melhorias” (NBASP 400/59), contribuindo para a boa governança e combate à fraudes. Acesse aqui as NBASP. 

Fonte: ocde.org

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