IRB TERRITÓRIO: Políticas públicas descentralizadas, governança multinível, desigualdade e pobreza

*Nelson Nei Granato Neto, gerente de Políticas Públicas e Analista de Controle Externo do TCEPR

            Políticas públicas, descentralização, governança, esferas da federação, delegação, coordenação, financiamento, Agenda 2030, normas de auditoria, indicadores… é todo um vocabulário novo com o qual os Tribunais de Contas têm se deparado nos últimos anos para tentar entender uma realidade bastante complexa: a fiscalização de políticas públicas. Algo que é necessário de ser realizado se quisermos fazer a diferença na vida dos cidadãos, como preconiza a NBASP/INTOSAI-P 12, e que é estimulado pela INTOSAI e as entidades representativas do controle externo, como mostram os seus documentos mais recentes: a Declaração de Moscou e a Carta de Foz do Iguaçu.

Em um artigo anterior, tratamos desse tema em um plano abstrato: o modelo lógico que permite encontrar os elementos da política pública desde o seu nascimento a partir de demandas da sociedade até o impacto social produzido pela ação estatal e, a partir disso, quais os instrumentos que os Tribunais de Contas dispõem para fiscalizar este objeto. Isso é importante para termos um referencial teórico comum, e que é amplamente utilizado pela academia, para analisarmos esse objeto. Sem isso, nos perdemos em achismos e experiências isoladas feitas de modos desestruturados que não se conversam entre si.

Neste artigo, ainda em um plano abstrato de análise, daremos um passo além: o contexto em que essas políticas públicas estão inseridas. Afinal, uma política pública não existe em si, isolada. Ela é planejada, executada, avaliada e redesenhada dentro de um determinado contexto institucional (como uma política pública é desenhada e descentralizada nas três esferas da Federação e como elas se conversam e se coordenam) e de um determinado contexto socioeconômico (que está relacionado às realidades nacional e locais) que são alheios às vontades dos atores envolvidos e influem diretamente nesse processo e nos seus resultados. Portanto, este contexto também precisa ser avaliado e tem impacto nas ações de fiscalização dos Tribunais de Contas.

Políticas públicas: descentralização & governança multinível

Múltiplos são os contextos institucionais em que as políticas públicas estão inseridas e que a influenciam: nível de democracia, grau de participação popular, transparência, regime jurídico, entre outros. Todos esses fatores têm a sua importância, mas neste artigo fixaremos nossa atenção a um contexto institucional que é especialmente importante em um país com dimensões continentais como o Brasil: o grau de descentralização das políticas públicas.

De acordo com o “Making decentralization work”, manual elaborado pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a descentralização é definida como a “transferência de poder do governo central para governos autônomos ou governos subnacionais eleitos” (pg. 30), isso exige cooperação e coordenação entre os governos nacional e subnacionais para não se criar ou aprofundar desigualdades regionais no que diz respeito a financiamento, acesso e qualidade das diferentes políticas públicas que são descentralizadas.

Não há uma “receita de bolo” para o processo de descentralização. Há políticas públicas que são vocacionadas para serem centralizadas no governo nacional: a princípio, é um absurdo imaginar cada Estado brasileiro com as suas próprias Forças Armadas, ou com representações consulares no exterior, ou ainda políticas monetária e cambial estaduais. Por outro lado, também há políticas públicas que são vocacionadas para serem descentralizadas ao nível mais local possível: a princípio, igualmente seria um absurdo imaginar o governo federal assumindo os serviços de zeladoria (asfalto, calçamento e limpeza de ruas) de todos os municípios brasileiros.

No entanto, há uma grande zona cinzenta para quase todas as demais políticas públicas: Até que ponto a administração da saúde pública poderia ser totalmente delegada aos sistemas municipais de saúde?  A educação básica deveria ser integralmente delegada aos municípios? O ensino médio poderia ser federalizado? O transporte coletivo público intermunicipal deveria ser gerido por consórcios municipais ou assumido pelos governos estaduais? Polícias estaduais e guardas municipais poderiam atuar em conjunto ou cada uma deveria cuidar das partes que lhes cabem? Essas são apenas algumas das muitas discussões que ocorrem no processo de descentralização de políticas públicas no Brasil.

Não há uma resposta única para cada uma dessas perguntas. Não havendo certo ou errado, há que se fazer análise. De preferência, cientificamente fundamentada.

Um caminho para respondê-las é identificar se um mau resultado dessas políticas públicas tem relação com eventuais falhas no processo de descentralização das mesmas. Outro caminho poderia ser a verificação da existência e do funcionamento de mecanismo de coordenação dos entes federados no planejamento e execução de uma política pública e se isso está influindo no seu resultado. Um terceiro caminho, poderia partir para a análise da suficiência do financiamento dessas políticas.  Todos esses problemas atingem vários níveis de governo ao mesmo tempo, portanto são questões de governança multinível.

Um quadro de orientações que pode ajudar nesse processo de análise da qualidade da governança multinível de políticas públicas descentralizadas são as 10 diretrizes da OCDE para fazer a descentralização funcionar, elencadas a seguir:

1) Tornas claras as responsabilidades atribuídas para os diferentes níveis de governo;

2) Garantir que todas as responsabilidades atribuídas estão financiadas suficientemente;

3) Fortalecer a autonomia fiscal subnacional para promover a “accountability”;

4) Dar apoio à construção das capacidades subnacionais;

5) Construir mecanismos de coordenação adequados ao longo dos níveis de governo;

6) Dar apoio à cooperação trans-jurisdicional;

7) Fortalecer a governança inovadora e experimental e promover o engajamento dos cidadãos;

8) Permitir e retirar o melhor proveito dos arranjos assimétricos de descentralização;

9) Promover a transparência consistentemente, aprimorar a coleta de dados e fortalecer o acompanhamento do desempenho;

10) Fortalecer os sistemas de equalização fiscal e as políticas nacionais de desenvolvimento regional para reduzir as desigualdades territoriais.

Percebe-se que são orientações direcionadas ao governo nacional, mas que ajudam a compreender o problema da governança da descentralização como um todo. De todas essas diretrizes, destacam-se duas que não podem ser analisadas apenas a partir do contexto institucional brasileiro, deve-se também levar em conta o nosso contexto socioeconômico: Como “garantir que todas as responsabilidades atribuídas estão financiadas suficientemente” em um país pobre como o Brasil? Como “fortalecer os sistemas de equalização fiscal e as políticas nacionais de desenvolvimento regional para reduzir as desigualdades territoriais” em um país desigual como o nosso? Na seção seguinte, apresentamos alguns números que mostram o tamanho desse desafio.

Políticas públicas: desigualdade e pobreza

Relembrando as palavras do mestre Darcy Ribeiro no seu retorno do exílio em 1979, ao observar o comportamento dos cientistas sociais brasileiros:

A maior parte dos nossos cientistas sociais não faz nada disso [investigar as causas do nosso subdesenvolvimento]. São cavalos de santo, como eu costumo dizer. Cavalo de santo do Foucault, cavalo de santo do Lévi-Strauss… Pela boca deles, o Lévi-Strauss está falando todo o tempo, não olham para o Brasil. O importante para eles é citar o Poulantzas, ou dizer o que o Poulantzas pensaria. Ou ler o “Dezoito Brumário”, do Marx, e a partir dele fazer discursos acadêmicos, às vezes muito inteligentes, muito preciosos. Mas são incapazes de olhar a realidade brasileira. […] Explicar não só as causas do atraso em que nós estamos, mas procurar perspectivas de como romper [com isso].

Quando pegamos os modelos que a OCDE propõe para analisar as políticas públicas, devemos ter em mente que eles foram pensados para a realidade dos países desenvolvidos. Se não fizermos a devida contextualização desses modelos à realidade brasileira, corremos o risco nos tornarmos auditores de políticas públicas que empregam os conceitos da OCDE (que tem o seu mérito e rigor científico), mas que não conseguem entender o que acontece no Brasil.

No que diz respeito à equalização fiscal e redução das desigualdades territoriais (diretriz 10), os modelos da OCDE sempre são ilustrados com os casos da Alemanha e da Itália: o primeiro, por conta da diferença de desenvolvimento econômico entre as parte leste (comunista de 1949 a 1990, mais pobre) e oeste (capitalista, mais rica); e a segunda, por causa divisão norte rico e sul pobre. Até que ponto a desigualdade nesses dois países são comparáveis ao observado no Brasil?

Pegando o exemplo da Alemanha: em 2018, em valores aproximados, os estados da antiga Alemanha Ocidental tinham um PIB per capita de 43.000 euros, 40% maior que o PIB per capita dos estados da antiga Alemanha Oriental (29.700 euros). Por outro lado, no Brasil, em 2016, os estados da região Centro-Sul (Sul, Sudeste e Centro Oeste) tinham um PIB per capita equivalente a 8.500 euros, 2,5 vezes (150%) maior que o PIB per capita dos estados da região Nordeste (em torno de 3.500 euros)[1].

Ou seja, falar de mecanismos de equalização fiscal no Brasil é um desafio significativamente maior do que nos países desenvolvidos membros da OCDE: a escala da desigualdade regional aqui é muito maior. E isso agravado num contexto de pobreza: o PIB per capita das unidades da federação mais ricas do Brasil (Distrito Federal – € 17, 6 mil – e São Paulo – € 10,1 mil) é muito menor que o PIB per capita do estado mais pobre da Alemanha (Mecklemburgo-Pomerânia – € 27,9 mil). Portanto, no Brasil, não se trata de redistribuir recursos fiscais de uma região rica para uma região pobre, mas sim, de uma região pobre para uma ainda mais pobre.

A questão do subdesenvolvimento também precisa ser levada em consideração quando se analisa a garantia de que todas as responsabilidades atribuídas estão financiadas suficientemente (diretriz 2 da OCDE). Há recursos suficientes para garantir acesso universal a serviços públicos de qualidade num país pobre como o Brasil?

Tomemos o caso da educação: de acordo com o último “Relatório de Acompanhamento do Plano Nacional de Educação” elaborado pelo Ministério da Educação, em 2015 o investimento público em educação pública foi o equivalente a 5% do PIB no Brasil. Isso é muito ou é pouco? Comparando com outros países, de acordo com o relatório “Education at a Glance”, em 2016 o investimento público em educação nos países-membros OCDE correspondeu a, em média, 4% do PIB. Países referência na área, como o Japão e a Coreia do Sul, gastam ainda menos: 2,9% e 3,8% do PIB, respectivamente.

Isso significa que o Brasil gasta mais que os países-membros da OCDE? Como proporção do PIB, sim, mas é preciso levar em consideração que, sendo um país subdesenvolvido, o PIB per capita brasileiro é significativamente inferior ao dos países da OCDE, assim, o gasto per capita é menor. A tabela a seguir projeta o investimento público em educação levando em consideração os números mais recentes da OCDE, do Ministério da Educação e do Fundo Monetário Internacional, já levando em consideração a paridade de poder de compra das moedas:

Ou seja, mesmo gastando mais em proporção do PIB, o Brasil tem um investimento público per capita em educação que é equivalente a pouco mais que a metade do que se gasta na Espanha e na Coreia do Sul e a um terço do que se gasta nos Estados Unidos. Portanto, teríamos que dobrar o investimento público em educação para alcançar o patamar da Espanha e da Coreia do Sul, ou triplicar para alcançar os Estados Unidos.

Deste modo, garantir um financiamento suficiente é um desafio ainda maior para um país subdesenvolvido como o Brasil, dada a escassez generalizada de recursos: com essa situação, podem existir casos em que, por exemplo, por melhor que seja bem desenhado um mecanismo de transferência de recursos da União para os Estados e Municípios (levando em consideração, até mesmo, as desigualdades regionais) para a execução de uma política pública, ainda assim eles podem ser insuficientes para atender às necessidades da população, dado um problema maior de falta de orçamento. (Um ponto para reflexão, apenas a título de exemplo: até que ponto o FUNDEB, o PNAE, o PNATE e a distribuição de recursos do Fundo Nacional de Saúde estão mal desenhados e a partir de que ponto eles estão subfinanciados?)

Essas são apenas duas ilustrações que mostram o quanto as análises e fiscalizações de políticas públicas descentralizadas precisam levar em consideração não só o contexto institucional, mas também o contexto socioeconômico nacional e local em que estas políticas estão inseridas, sob o risco de ficarem alheias à realidade.

Impactos na atividade de fiscalização dos Tribunais de Contas

Fiscalizar objetos como as políticas públicas, que são complexos, dependem das ações e estão sob responsabilidade de gestores das três esferas da federação e existem dentro de um contexto socioeconômico que não pode ser desprezado é uma atividade desafiadora. Grupos de trabalho nacionais com este objetivo, como a Rede Indicon e o Projeto Integrar, estão aí para provar isso.

Certamente, fazer escolhas sobre o que fazer e quanto recurso destinar para uma ou outra política pública é uma tarefa do Poder Executivo, que tem a legitimidade do voto popular para tomar essas decisões. Por outro lado, é tarefa do controle externo fazer uma análise objetiva e independente dessas ações governamentais e mostrar o que está e o que não está funcionando para a população.

O federalismo brasileiro coloca um tempero a mais nessa tarefa: aquelas políticas públicas que precisam de uma ação coordenada e cooperada dos gestores federais, municipais e estaduais demandam uma fiscalização igualmente coordenada e cooperada dos controles externos federal, estaduais e municipais. Sem isso, os resultados dessas fiscalizações fatalmente serão parciais e suas recomendações não atingirão todos os gestores que precisam implantá-las para, de fato, melhorar a política pública sob sua responsabilidade.

Além disso, o subdesenvolvimento traz consigo não só a falta de recursos para executar as diversas políticas públicas, como também maiores demandas sociais por elas. Fatores que aumentam a importância do exame independente e objetivo que só as fiscalizações dos Tribunais de Contas podem oferecer à sociedade.

Nesse sentido, reforça-se a demanda social existente para os Tribunais de Contas fiscalizarem as políticas públicas e, quando necessário, de modo coordenado e cooperado, e sempre levando em consideração as especificidades das realidades nacional e local. Não é uma tarefa fácil e para cumpri-la só há um caminho: estudar, estudar e estudar esse objeto complexo e encontrar as melhores maneiras de fiscalizá-lo.

[1] Utilizou-se a taxa de câmbio média de 2016: € 1,00 = R$ 4,50.